公共管理学专题详解

中层干部

第四节 企业型政府与政府再造实践

（一）英国政府再造



英国政府再造方案，主要有效率稽核、财务管理改革方案、续阶方案、公民宪章以及民营化。



1．效率稽核



鉴于长期以来政府行政效率不高，早已为英国人民不满，因此，撒切尔首相执政后，在首相办公室成立了一个“效率小组”，对各行政部门的特定问题，如增进效率、消除浪费等进行小规模调查，其主要目的在于发现、改善政府机关阻碍行政效率的因素，并提出改进的建议。到1985年，共进行了300项稽核，估计在二到五年内可节省6亿英镑。



2．财务管理改革方案



1982年国会财政与文官委员会公布一份有关文官效能与效率的报告，报告中间一个部会首长应对其部门的内部管理负更大的责任，并且对于业务主管应该赋予更大的权力，以配置、运用所拥有的资源。为回应该报告的建议，同年5月内阁提出了“财务管理改革方案”，并由财政部和“管理与人事局”成立一个“财务管理小组”来推动这项方案的进行。



基本上，“财务管理改革方案”是一种绩效管理和目标管理式的财务预算运用模式，强调机关内阁业务主管有权进行分权式的财务管理，同时要负管理成败之责任。其主要目的在于，使各级管理者能够具有清楚的工作目标，对资源是否作最有效运用能有一个明确的责任界定，并拥有所需信息、训练与专家的建议。同时，该方案鼓励各部门大量运用绩效指标，来引导目标的达成。依照政府预算白皮书的记载，绩效指标从1986年的500项到1989年已增加至2300项。此外，预算制度方面也变为实行总支出上限的“由上而下”的预算决策方式。



3．续阶方案



为了成功的改变严重束缚机关有效运作的官僚组织机构，“效率小组”在1988年向首相提出了一份“改善政府的管理：续阶改革”计划，并自1988年2月起正式启动。这份报告建议了三个改革的方向与做法：



（1）强化有效的政策与服务的提供



建议各部会成立附属机构，专门负责执行该部门所提供的服务项目，二者订立类似契约关系的工作纲领。



（2）执行服务提供者应该具备相关的经验和技术



建议实施适当的训练计划，确保服务的品质。




（3）改革持续在部门中进行，并形成一种持久的压力



建议指定一位常务次官出任专案管理者。



这项计划的主要目的在于增进政府管理和公共服务的传送，其基本假定是：认为政府的功能可以分为截然不同的系统，一是“政策功能”；一是“服务传送”功能，部会只负责政策与策略的决定，执行则交由新设立的执行机关全权负责，执行机关的执行长负成败之责。



此外，为了要提升服务品质，1991年英国政府又公布了一项“服务品质竞争提升计划”，其基本信念是：竞争乃是最佳的品质保证，竞争可以使政府的资源运用发挥最大的效益。此计划在1995年9月的一份报告中显示，每年可以节省政府5.4亿英镑的支出，约为政府运作成本的20%。



4．公民宪章



1991年梅杰继任英国首相后，一方面持续过去改革的做法，另一方面则向国会提出“公民宪章”的改革构想和计划，并且在内阁办公室中成立了一个“公民宪章”小组负责推动这项改革。



“公民宪章”的主要目的在于改善公共服务的品质、增进资源运用的最大效益，期望将任何公共服务接收者视为消费者，赋予自由选择服务提供者的权力。它主要标榜四项主题：



（1）提升服务品质



（2）享用服务时有更多选择的机会



（3）人民可以要求知晓服务标准



（4）确保经费运用的合理性



为了达成上述目标，1991年出版的“公民宪章政策白皮书”支出通过下列的几项改革途径来达成：民营化、竞争、外包、功绩俸、公布绩效目标、出版服务标准信息、提供申诉程序、独立调查、矫正错误的服务措施等。



5．民营化



民营化是撒切尔内阁在针对政府机关功能进行全面改革时的一项手段。当重新检视一个机关或国营企业的功能时，首先必须提出一些优先性的选择标准：



（1）这项工作需不需要做？如果不需要，就将它删除。



（2）如果这项工作必须做，是不是应由政府来负责？如果不，则应该考虑民营化。



（3）如果必须由政府负责，这项工作是必须由文官来完成，或以由民间部门来做会更有效率和效果更好？



（4）如果这项工作必须在政府机关里来执行，那么组织是否有合适的架构足以承担这项任务？以及是否已将主要的资源充分集中在这项工作上？



在撒切尔内阁11年的任期中，共出售40%的国营企业。而这项民营化的政策，不仅在英国取得了成功，更成为各国为提升政府效能而竞相模仿的做法。

中层干部

（二）新西兰的政府再造



新西兰政府改革的原则：



（1）政府不应介入由社区或民间企业经营可获得更高效率的活动，只能涉入由民间经营没有效率或效能的活动。



（2）以民间的运营方式建构的企业实体将获得最高效率，留在公共部门的事业组织及运作必须采用民间公司的形式。



（3）在功能明确且不冲突、政策与营运功能分离、商业与非商业功能分离下，政府各部门运作伊始最有效率。



（4）清楚界定政府各部门、各皇家机构及个别文官的目标，具有潜在冲突的责任宜安排在不同的体制中。



（5）在中央控制降至最低，并让政府各部门主管对组织负完全责任时，预期绩效最高。



（6）政府部门活动之成本，需考量市场因素，亦即品质、数量、成本应以顾客的需求为判断标准。



新西兰推动改革的组织主要为：国家公务委员会、财政部、首先与内阁部。新西兰的政府再造主要由预算与财务管理制度与民营化两部分组成。



1．预算与财务管理制度



（1）开源节流



政府一方面扩大税基、降低税率来增加税收；另一方面也削减公共支出。



（2）财政法



于1989年通过，主要是将私人部门公司会计的架构应用与政府的预算制度之中。



（3）财政责任法



于1994年通过，用以规范政府债务规模，确保政府资产的适当适用，要求政府应提供相关资料给国会，了解政府未来的财政政策方向；同时，鼓励各部门实行全面质量管理。



2．民营化



新西兰政府自1986年开始实行民营化，其民营化可以分为三个阶段：



（1）1986年首先通过国有企业法，将政府部门中的商业活动和其它政府业务分离。



（2）责成国有企业设定营利目标，并推动解除管制计划。



（3）将国有企业转为民营



民营化实施的头五年，国有企业共裁员50%，增加了15%的收入，以及增加了4倍的利润。

中层干部

第五节 面向21世纪的中国政府再造


（一）中国政府改革的反思



1．改革的成效



　（1）整个社会对政府改革取得了共识，认为不进行政府改革，经济改革与社会发展难以持续。



　（2）政府机构扩张的总体势头得到了一定程度的遏制，机构本身向精减的方向发展。



　（3）开始以重塑政府职能而创新政府体制。



　（4）在理顺关系，特别是政企关系上，有了突破性进展。



　（5）公务员和公职制度正在实现从特殊主义的偏狭制向普遍主义的功绩制的转换。



　（6）政府治理从遵循人治到重视法治。



2．改革的缺陷



　分析以往的政府改革，特别是第四轮之前的改革，我们发现，政府改革本身也存在着许多误区或缺陷。



　（1）政府改革的被动适应性远远大于主动的前瞻性



　历次的政府改革，都不同程度地出于财政、机构、人员、官僚主义的压力，政府迫不得已才进行改革，政府的改革是消极的，缺乏主动性、自主性和前瞻性，无法应对社会发展的挑战。



　（2）政府改革视角偏狭



　将政府改革等同于机构改革，改革的视角总是停留在机构、人员的调整上。实际上，政府改革最少会涉及到三方面的变革：结构性变革、工具层的变革、价值层面的变革。显然，仅仅改变政府之结构，是无法达到改革的目的。



　（3）缺乏对政府改革理论上的反思



　历次政府改革都反映出我们理论的准备和反思不足。对于政府改革的一系列重大理论问题，都缺乏系统的理论上的认知。改革在理论上的滞后，影响着我们对政府改革的思考，并限制着我们战略和政策的选择。



　（4）政府改革孤立于政治和社会系统



　政府改革不能、也不可能游离于整个社会系统之外。行政部门的问题是政治、经济、文化、法律多种因素的体现。在中国这种高度统属的体制状况下，我们需要的政府再造无疑是一种大规模、普遍性、彻底性，关联政党与政治、立法、司法、社会组织等多种环境系统改革的政府再造。因此，政府再造不仅仅局限于政府组织之内，而应与政治改革、经济改革、司法改革、立法改革、社会组织改革相呼应。这也是中国政府改革为什么不推不动、推亦不动的一个重要原因。



　（5）效率主义改革典范的局限



　检视过去的政府改革，主导我们改革的是行政理性模型，即行政改革的核心在于有效率的行政。客观的讲，政府行政必须是有效率的，效率也是重要的。但是效率主义也存在着缺陷和不足，主要表现在：使行政发展和改革的视野狭隘，致使行政发展的目标无法落实；可能忽视了民主、公平、社会正义、责任的价值；将行政矮化为政府的执行工具，忽略了政策规划、制定与执行过程中的公民参与；易使行政权力过分集中而腐化或沦为管制人民的工具。




4．从强势国家的单独治理到国家与社会共同治理



　公共问题的日益复杂化，社会行动之间的相互依赖性，以及国家的建设和发展事实上需要政府和社会力量的共同努力和合作，使得政府部门已经无法成为一个唯一的治理者，政府必须与民众、社会和其他组织共同治理、共同管理、共同生产与共同配置。因此，政府、社会、公民的共治已成为当代重要的治理模式。发展政府与民间的伙伴关系，落实民间社会与政府共同治理的合作关系，已成为中国政府再造的重要策略。



5．从政企不分、政府管制到政企分开、放松管制



　中国传统政企关系最大的特点在于政企不分。改革政府与企业的关系，最核心在于：



　（1）考虑到市场经济下的政府职能和范围，国有企业应逐步从竞争性生产和经济领域退出，通过产权处置的办法，压缩国有企业的规模。



　（2）政府的公共管理职能和企业的经营管理职能实行最彻底的分离，使企业成为真正的市场主体。



　（3）更多的引入竞争，通过贸易自由化，放松准入，停止补贴和转移支付等方法促使企业更具竞争性。



　（4）硬化国有企业的预算，特别是通过投资改革，使其向更商业化的信贷靠近，限制软贷款的获得方法，使其由压力和活力。



　（5）改变国有企业管理者与政府之间的关系来改善激励机制。一方面赋予企业经营者以更大的自由权，另一方面引入新的监督机制，如稽查制度、业绩评议、管理合同等。



6．从权力集中到适度的地方分权



　中国传统上是一个中央集权的国家，正如邓小平所言，中国政治体制最大的问题在于权力太集中。因此，在调整权力结构时，要赋予地方必要的权力，让地方有更多的因地制宜的灵活性，发挥地方发展经济的积极性和创造性。与中央集权相比，分权的比较优势在于：



　（1）有助于保护个人的权力和自由；



　（2）社会系统免受中央决策失误的影响；



　（3）确保政府决策更符合地方时机；



　（4）使地方政府能更好的选择适合地方条件和需要的公共计划；



　（5）使地方政府充分发挥主动性和创造性；



　（6）不同地方的竞争能够产生改进公共服务质量的效果；



　（7）存在着政策创新的可能性。

7．从机械式的管理组织到有机式的适应性组织



　从组织设计的观点来看，传统的政府机构是一个典型的机械式的组织，这样的组织设计固然有其优点，但缺陷表现得日益明显。因此，政府内部组织设计，应更具弹性和适应性。与机械式组织不同，有机式的组织的特点在于：



　（1）对环境具有开放性，建立一种具有弹性、回应力的公共组织，并发展一种将大众视为顾客的公共服务导向；



　（2）实行政策制订与执行的分离，强调战略管理；



　（3）改变组织机构，使组织结构扁平化，减少管理的层次和环节；



　（4）改变组织内部集权的结构，向下级授予权能，使其承担责任；



　（5）以制度性的对话、只是和专门机能作为权力的来源；



　（6）减少不必要的繁文缛节；



　（7）重视决策的参与和组织的参与；



　（8）以团队的精神而非命令与服从达到整合与控制；



　（10）建立跨部门和功能的组织。



8．从人治到法治



　党的十五大提出建设社会主义法制国家，九届人大通过的政府机构改革方案提出行政改革的一个重要目标在于实行依法行政，九届人大二次会议将依法治国写入宪法，这标志着我国政府治理理念和模式的一个巨大变革，即实现从人治政府走向法治政府。



　法治是这样一种治理状态或秩序，在这一治理状态中，存在着法的普遍性和有效适用性，法律比政府的权力具有优先的、至上的权威，或者说政府应由法律规制并服从法律，最终公民的自由权利得到维护、保障并扩大。具体而言，法治政府的含义包括：



　（1）法治政府崇尚秩序并反对无政府状态



　社会秩序意味着在社会生活方面存在着某种程度的一致性、连续性和确定性。人类崇尚秩序，并因为能在有秩序的生活中实现自己的价值而崇尚法律。与秩序相反，在无政府状态中，任何人都不受他人或群体的权力与命令的支配。人类社会不可能在无政府状态下运转，我们也不能假定建立在无政府状态基础上的社会会给人类带来更多的自由和幸福，相反，我们看到的更多是建立在无政府状态下人类的自私、贪婪、相互残杀和对基本的人的权力的践踏。因此，对法治政府秩序的追求，就必然反对无政府状态。



　（2）法治政府要求法律具有普遍性



　一个社会和政府所应遵循的法律应当具有普遍性，这种普遍性意味着法律是由用以安排或裁量大量的人类行为模式或尺度构成的，而不是由用以处理单一的个别的情形的命令构成的。法律的普遍性为公正的执行法律奠定了基础，同时，人们能够与见到行为的后果，从而安排他们未来的行为；法律的普遍性也意味着法律的普遍遵守和人人在法律前的平等。法律的普遍性，是一个法治政府所应具有的最基础的形式要素，一个社会没有这种形式要素，就不配成为一个法治国家。

（3）法治政府要求体现实质正义



尽管一个法律制度的存在与否，可以不以正义为其条件，但是如果一个社会根本无视正义观念具有的主要实质性价值，那么它便不是一个法治的国度。同样，在现代民主社会，当一条或一套规则因其违背道德上的价值而受到抵制，那么必然因为它是“恶法”而无意义，国家将不可避免的崩溃。保障公民的权力和自由，是实质法治区别于形式法治的关键。



（4）法治政府的核心在于政府受法律的约束和控制



法治政府的理念固然承认并重视民众的守法，但其重点不是“治民”，而是“治官”，其基本的要义在于“治国者先受治于法”。它不是强调政府要维护和执行法律的秩序，而是政府本身要服从法律制度，而不能不顾法律或重新制定适应本身利益的法律。如果不对政府的权力加以限制，如果政府权力的行使缺乏标准，那无疑是对专职的认可。因此，一个法治的社会经常试图阻碍压制性权力的出现，其依赖的一个重要手段就是通过立法为政府设定规则，通过广泛的分配权力来制约权力，通过政府间权力的分配实现以权力制约权力。

生物钟

支持发帖高手中层干部，你太牛了
我双手赞成你当版主哦！

生物钟

楼主你太牛了，这个是我见过的最牛的精华贴！:victory:

中层干部

谢谢大家的支持！
以后我这个中层干部会给大家带来更好地资料的

xgqwsjwcj

2007年已经不是本书 ，换成厦门大学陈振明教授的公共管理学-一种不同于传统的公共管理学（第二版，人民大学出版社）

ghost

干部发的是，张成福写的。能不能发个现在用的，陈振明的，以解大家的燃眉之急。

hu4812507

lou楼主能发我邮箱里吗？
怎么没发复制啊？
hu481250@sina.com
谢谢

hu4812507

楼主
我真的很需要这个笔记
能不能给我发一份
没发复制啊
跪求
谢谢
hu4812507@sina.com