公共管理学专题详解

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第二节 公共预算的原则


一、传统强调民主政治监督的预算原则

　针对传统预算所强调的民主政治监督功能及财务收支规划功能，德国学者New Marks 的八点原则最具代表性。

　（1）公开原则。即政府预算内容应公开，让所有国民皆能充分了解政府的收支状况、财务计划及施政内容。

　（2）明确原则。政府预算的收入来源及支出用途、项目与分类皆应明确。

　（3）事前决定原则。即政府预算应在年度开始前，经由议会通过。

　（4）严密原则。预算应对各个支出项目产生约束力，并力求与将来的决算一致。

　（5）限定原则。预算的各个项目间应有明确的界限，禁止经费相互流用，同时限定须在同一年度支出。

　（6）单一原则。国家的财政收支应纳入一个预算内作综合表示，不得另有独立的预算，即预算需单一，不得重复。

　（7）完全原则。所有收入与支出完全列入预算中，亦即不得任何预算外收支，以维持国家财政的完整。

　（8）不相属原则。任何财政收入与支出，不得有个别相属关系，如以特定收入应列支特定支出。

二、提升行政绩效的预算原则

　基于预算的经济稳定、资源配置及行政管理等功能，现代的预算原则不应再局限于民主政治监督控制，政府行政责任与行政职能的加强更为重要，美国前预算局局长史密斯所倡议的新预算原则有下列八项：

　（1）计划原则。政府所有预算皆应按计划来编制，预算反映政府计划。

　（2）责任原则。行政首长对于预算的责任是使行政机关的计划符合立法部门所反映的民意，并以最低廉的成本来执行计划。

　（3）根据报告原则。预算的编制、立法与执行，均应根据政府各机关的财务及业务报告，而非盲目地任意决定预算。

　（4）具备适当权力原则。行政机关必须具备执行预算的权限及执行职权的必要人员。

　（5）多元预算手续原则。政府的手续，可依行政活动、工作计划的不同而有差异，无需强求一致。

　（6）自由裁量原则。在不违反施政方针或目标下，可授予各机关自由裁量的空间，使其更有效的使用资源。

　（7）预算时间弹性原则。政府施政计划的实施及经费支出的时期，可随总体经济状况作必要而有弹性的调整。

　（8）预算机关关联原则。中央预算机关与各机关执掌预算及计划的部门，应相互保持充分联系、协调与合作的关系。

　预算的规范性原则并非一成不变的，预算原则将随着预算的时代功能及制度的演进而改变，学习预算原则的目的，主要在了解如何通过这些原则进行预算过程，达成预算制度所预期的功能。

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第三节 政府预算制度及其评估



在传统预算制度之后，出于不同目的，政府预算制度一直有很大变化。各国政府当局及财政学者，常致力于预算制度的改革，力求使预算制度不仅成为民主政治的工具，进而达成经济政策的任务以及实现科学管理的效果。其中有达成经济政策任务为目标的复式预算，以实现科学管理效果为目标的绩效预算、设计计划预算和零基预算。

一、复式预算

　复式预算制度的作用，在于发挥预算的经济功能，亦即使预算达成经济政策的任务

1. 复式预算的优点为：

　（1）不发达国家的民间资本积累有限，政府的作用具有重要性。复式预算的编制足以明确资本形成的资金来源，并了解公共资本的积蓄动向。

　（2）经常性预算与资本预算的划分，政府可以按轻重缓急，衡量经常与资本支出，便于考核经常支出，且以其结余资金用于投资。

　（3）复式预算使财政的运用，不再受狭义的预算平衡观念的拘束，对资本支出，可以按经济情况予以必要的调节。

　（4）不发达国家制定长期经济发展计划时，复式预算能使每年的预算与该项长期计划保持密切而长期的联系。

2. 复式预算的缺点

　（1）资本预算固为动员资源，促进经济发展的工具。但可能出现尽量加强资本支出，而过分节省经常性支出，重视物资投资，而忽视教育、卫生方面的投资。

　（2）资本预算固为资产或企业管理的工具，对公营企业较多的国家有利。然而如果尽以公债从事投资，而且税收收入供应经常性开支，势必形成资本支出过度膨胀

　（3）资本预算的采用，对公共工程的举债投资，在前后期延续的使用者之间，可实现公平负担。但若政府所举办的公共工程若有规则性，事实上并必须依赖资本预算的采用，而且举债投资，增加了以后的负担。

一、绩效预算制度

绩效预算制度：是指以政府应做的工作或应提供的服务事项为基础，并汇总表示每一工作与服务的事项所需的成本而编制预算的制度。绩效预算的目的，在于便利政府在会计年度内，完成各项工作计划与所列举的具体建议。

　绩效预算的目的，在于便利政府在会计年度内，完成各项工作计划与所列举的具体建议，其编制是以政府应做的工作或应提供的服务事项为基础，并汇总表示每一工作与服务的事项所需的成本。

1．绩效预算的特征

　（1）注重最后产出而非投入；

　（2）强调各种产出或计划所需投入间的关系；

　（3）尽量使计划包罗无遗，并关注于活动所具有的全部贡献及其发生的全部成本。

2．绩效预算的优点

　（1）寻求工作衡量单位，计划每一计划单位所耗成本，以决定各项工作是否值得实施；

　（2）针对过去成果与现行计划比较，借以考核计划的成本变动情况；

　（3）比较各机关同性质之活动所需之经费，以便考核行政管理效率，并提出改进意见；

　（4）把企业成本引至政府，有助政府机关成本-效益分析。

3．绩效预算的缺点

　（1）绩效预算基本上着眼于管理上的经济效率，往往忽视了政府活动的政治性，尤其是政治回应性。

　（2）绩效预算因未能建立成本会计制度与成本意识而难以采行。

　（3）政府机关之活动，有时涉及无形成本、抽象成本、难以确立工作衡量的标准。

　（4）强调单一年度预算与计划的配合，对组织之未来目标政策设计无法连贯。

　（5）绩效预算强调成本效率，对国家资源之整体规划比较忽略。

三、设计计划预算（设计计划预算制度：是指审视一国长期的政策目标与机会，以及国家当前所达成之目标与可运用之资源，利用一切分析工具，评估各种公共计划的成本与效益，协助国家最高当局拟定最佳决策，以利用国家资源的合理分配的预算制度。）

　设计计划预算制度以设计为中心，以分析为手段，借以达成提高行政效率为目标，它与以控制为中心的总额拨款，以管理为中心的绩效预算制度均不相同。

1．设计计划预算制度的特点

以运作化观点去分析计划的目标。

分析一年和数年内政策计划的总成本。

分析达成目标的不同方式，可使用成本效益分析的方式进行。

以比较方式去研究分析所有政府政策计划之成本与利益的系统方法。

2．设计计划预算制度的优点

1.设计计划预算融合设计、计划、预算三者为一体，注重设计功能的发挥。

2.采用长程方法，预先设计数年间之政策成本与效益，详实考核。

3.阐明国家目标，辨认何者为最迫切者，并确定达成目标之政策途径及其成本之计算，表示政府努力改善公共政策决定的决心。

4.便利政府资源作最佳运用，注重资源配置的效率，以最低成本最大效益的原则，寻求达成目标之各种交替方案，以避免国家资源的浪费，达到最适当计划的最佳报偿。

5.使长期政策计划目标之设定与短期预算之编制形成有机的联系，提高总体资源配置的效率。

6.利用成本效益分析的方法，对于具有决定性的重要因素，尽可能予以数量化，以建立具体的评估标准。

7.明确确立政策目标，详细标明各种政策决定的过程，以符合政府预算公开负责的态度。

3．设计计划预算制度的主要缺点

1.实际成本不易确定，尤其以间接成本为最，而共同成本亦难以精确推算，尤其国防及外交政策等公共财政性质之最重要施政工作，则不易确定其效益。

2.预算全由高层作重大决策，容易使决策者集权于中央政府。

3.以明确目标和量化方法解决问题，容易遭致政治冲突与对抗，特别是立法部门以及利益集团间难以调和。

4.设计计划预算虽是“目标导向”的技术，但国家的目标有时是难以认定的，有时受国际政治与经济的影响，故难以评估。

四、零基预算

1．零基预算制度的特点

零基预算制度：是指每种政府计划和活动应在新的会计年度归于零，以现有的计划和活动合理存在为基础而编制预算的制度。
（1）每种政府计划和活动应在新的会计年度归于零，重新开始。

（2）现有的计划和活动不应该自动地预算拨付，而应由行政主管合理说明其继续存在的理由。

（3）强调计划的发展。

2．零基预算制度的优点

（1）以零为预算编制基础，不受往年预算金额的拘束，对新旧计划均须考虑，可避免传统预算累积加成与持续膨胀的弊端。

（2）一律以决策包的效益评估为基础，删除效益较低的计划，可使国家资源予以合理配置。

（3）承袭设计计划预算之精神，仍有长程规划与整体资源合理配置的优点，但决策包由基层人员拟定，符合下情上达，注重基层沟通的民主精神。

（4）新旧计划以同一基础评估，具有兴利除害、提高行政效率的效用。

（5）决策方案优先顺序的排列与分级，有助于预算分配的弹性，不至于形成累积庞大会计剩余与不足的问题。

3．零基预算制度的缺点

（1）建制初期将会增加会计人员和各主管人员的工作负担。

（2）一些政务活动难以用数量化来衡量其效益。

（3）删除旧计划或裁减机关人员数额，容易增加人事上的困扰。

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第四节　政府会计


　

政府会计和企业会计在许多方面都是相似的，但两者又有区别，主要表现在：

1.目的不同

2.所受法律、法规的影响不同

3.资金来源不同

4.会计制度方面不同。

为保证建立有效的政府会计，许多国家都建立了严格的政府会计制度、程序和准则。如美国的政府会计原则如表所示。


美国全国政府会计委员会会计原则
  
1．依法经营原则

2．会计原则和法律规定之间的冲突

3．预算和预算会计的原则

4．基金会计原则

5．基金类型原则

6．基金编号原则

7．基金账号原则

8．固定资产的估价原则

9．折旧原则

10．会计基础的原则

11．账户分类的原则

12．统一术语和分类的原则

13．财务报告原则


美国注册会计师协会重申的会计原则

（一）遵守法律原则

（二）预算和预算会计的原则

（三）基金会计原则

（四）长期会计原则

（五）固定资产会计原则

（六）会计基础原则

（七）财政决算原则


　

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第五节　政府财务报告


一、政府财务报告的目的和功能

1．政府财务报告的目的

是为评价管理效果和资源占用情况提供有用的信息，它报告政府即政府机关已获得了什么和将能获得什么。体现在下列四个方面：

1.作为衡量政府施政绩效的依据。

2.作为了解政府财务状况的判定标准。

3.作为分析工作业务成本的工具。

4.作为判断财务合法的依据。

2．财务报告的功能

（1）承诺与职务。财务报告提供上级单位或权责机关以及使用者一种保证，确认该组织在使用经费资源时确实遵照相关法令的规定与要求。

（2）责任与回溯报告。公共部门财务报告一方面可衡量施政管理之绩效，以作为组织与组织间，或者不同公共部门执行者预算绩效之比较；另一方面亦可提供外界有关该部门产品或服务之成本信息，以评估其资源使用之效率与效能。

（3）规范与授予信息。提供规划未来政策与行动的基础；同时也为未来即将委办的经费支出提出支持性的信息。

（4）生存能力。向外界证明组织的生存能力，并向社会说明其未来可以继续提供产品或服务。

（5）公共关系。为组织上提供一个机会，向有影响力的使用权者、员工和社会大众介绍施政绩效与成果。

（6）事实与数字的来源。提供给其他有兴趣想了解该组织的个人或团体有关财务上的资料来源。

二、政府财务报告的质量要求

1.及时性。财务报告会因其过时而失去其价值，所以财务报告须及时，以便充分利用。

2.内容的公正性。财务报告所反映的事务必须符合实际情况，以便人们准确了解有关财务运转的情况。

3.适用性。提供的信息必须面向客户的要求。

4.可信性。财务报告提供的信息是有依据的，并且反映的情况是有意义的。

5.可比性。财务报告提供的信息应该便于比较以满足作出决策的需要

6.中立性。财务报告的信息不应有故意的倾向性和偏见。

7.物质性。财务报告应该包含物质的和质量的或数量的信息。

8.连贯性。它所反映的物质内容在不同时期都按不变的基础进行。

9.内涵的丰富性。财务报告中的信息是可理解的、清楚的以及简明扼要的。

三、政府财务报告的需求者

1.民意代表

2.选民或纳税人。

3.顾客

4.公务员

5.消费者与供给者

6.政府机关报

7.市场竞争者

8.管制者

9.捐赠者

10.其他关心的团体

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第六节　政府采购管理


一、政府采购的一般准则

政府采购：指政府为提供公共产品与服务而进行的一系列购买活动。

根据国际组织和有关国家的规定，政府采购协会提出采购的准则包括

1.透明。采购作业应公开，不能私下进行，避免有利益输送之嫌；

2.一贯性。采购方式、流程与政策应前后一致，不得朝今夕改；

3.公众的信任。采购作业应做到赢得人民的信心，即以公开诚信原则进行，无贪污不法之行为；

4.公平对待厂商。对于所有符合提供产品条件的厂商皆一视同仁，不得厚此薄彼，图利特定厂商。

5.提升经济与最大化购买价值。购买应以最低成本方式取得财货，即让经费的使用获得最大化购买价值。

6.促进竞争。政府应通过向不同厂商的购买来促进市场的竞争，而非造成厂商独占力量的增加；

7.监督保证品质与无瑕疵。确保所购买之财货品质的完整无缺，以符合公务需要及减少损失风险的发生。

二、政府采购的方式

政府采购事务可分为由各部门自行采购的分散采购、由专门部门负责采购的集中采购及各机关联合采购三种：

（一）分散采购

1．分散采购的优点为：高度专业部门可自主决定采购决策，以其专业知识分辨采购物品的品质，亦可配合其业务需要进行采购。

2．分散采购缺点

（1）不易产生标准化采购作业指导

（2）采购决策可能与预算财务制度不合。

（3）采购财货与劳务缺乏内部控制。

（二）集中采购

1．集中采购的优点

（1）节省采购成本，建立有效率的采购制度。

（2）减少各部门个别采购可能造成的不当行为。

2．集中采购的缺点

（1）各部门需配合采购部门进度而调整业务。

（2）对采购部门及人员有较高要求：熟悉供给来源；了解定价与市场特征；了解组织法令限制；对审查与执行采购政策负责；与销售厂商或承包厂商互动；在投标过程中代表组织。

（三）联合采购

是指各机关联合起来共同采购，其目的在于节约成本。

1．联合采购的优点为：

（1）可采购到较低价格的产品。

（2）品质管制较个别机关为佳。

（3）对厂商有较多的选择。

2．联合采购的缺点有：

（1）参与的机关需放弃部分弹性。

（2）参与的机关可能需配合联合采购的时间而改变其操作规程方式。

（3）将原由机关控制的品质管理移至其他地方。

（4）增加运输成本。

三、政府采购制度、方法与决策

有效率的采购需建立在完善的制度基础上，也就是需要有相关的法令规章与作业程序，对各项基本要素与采购方法予以合理规范。

1．采购制度之基本要素

一个完善的采购制度需规定以下事项：

（1）订定组织内部采购之各方面责任。

（2）采购财货与劳务的方法。

（3）规格说明书的格式。

（4）销售厂商与承包商之规定。

（5）行为道德标准。

（6）内部控制。

（7）存货管理。

2.采购方法

采购的方法一般可分为四种：竞标、比价、议价、非竞争性协商

(1)竞标。采购以竟标方式进行，是当市场上有许多潜在的供应商时，竞标可以获得最低廉的价格，以节约采购成本。采用竞标的方式，应公告、公开拟采购的产品需求，让所有有兴趣的供应商皆可参与。

(2)比价。以比价方式进行采购，可以允许厂商所提计划书更具弹性，同时也可以不需公告，而由采购机关选择适当的投标人进行比价。

(3)议价。一般是发生于只有少数符合条件的供应商或服务提供者，政府机关商请其提出议案价，机关可以公开或不公开方式进行。对于议价提案可以经过机关与供应商之间的协商予以修正。

(4)非竞争性协商。非竞争性协商出现的情况系市场上只有一个供应商，因此没有选择与竞争的机会，只有采取与惟一供应商谈判协商的方式，决定采购金额与数量。

四、采购人员的伦理

采购人员首先要重操守品德，对于经管业务要尽忠职守，同时还要特别强调诚实。对于采购亦需要不断接受各种有关采购业务的训练，对于所采购的物品之市场信息等应充分搜集与了解，对于采购人员的伦理要求有以下五项：

（1）避免利益结合。

（2）行为公开。

（3）不得接受酬金。

（4）不得接受好处费。

（5）利益回避。

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第七节　政府财务审计


一 、政府审计的范围

审计：是由独立的专门机构或人员接受委托或根据授权，对国家行政、事业单位和企业单位及其他经济组织的会计报表和其他资料及其所反映的经济活动进行审查并发表意见。

　　一般而言，包括以下几个方面：

　1．财务管理审计和合法性审计

这是传统意义上的审计情况，要求：政府财务报告所批露的信息是公正的；政府的财务往来是适当的、合法的；数据是准确的；所有财务事项都作了适当的记录；经营政府财务管理的公务人员是称职的。

　2．效率性和经济性的审计

　主要关注政府的支出是否符合经济和效率的原则，是否达到了最大化的结果。审计范围包括：需要完成或提供商品或服务的数量；成本核算和支出的合理性；资金保管和使用的合理性；资金来源的合理性；收费商品或劳务收入的合理性。

　3．计划绩效审计

绩效审计：包括检查和判断政府计划和行动的预期结果和效益是否达到，以及立法或行政机关确立的目标是否适当。　

主要包括下列方面：对预期结果产生负面影响的管理薄弱环节；对可能更有效或成本更低的达成目标的途径进行选择；外部的效益或损失，也就是当初确定计划时没有预计到的效益或损失。

二 、政府审计的类型

　1．事前审计和事后审计

　事前审计是在财务往来发生前的审查，主要审查其是否合法。事后审计是在会计期终了时对财务往来的审查。它能履行政府审计中的所有审计范围。

　2．内部审计和外部审计

　内部审计是指履行审查的审计者是政府行政部门的成员，其目的是通过提供信息、分析、评价和发表与管理职责及目标有关的意见，以加强管理，以便达到组织的目标。外部审计与内部审计相反，外部审计的审计者是被审查的政府或政府机构以外的执行机构的成员。

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第十章 信息资源管理与电子化政府

第一节  信息与公共管理

一、信息的本质
信息：信息是指已经整理并有用的数据，它不同于数据，数据就是事实、未经评价的情报或信息的原始资料。
　在说明信息与公共管理的关联性之前，理解信息的本质是重要的。信息的概念可以说是既宽泛又不明确，从一般意义上讲，信息是指已经整理并有用的数据，它不同于数据，数据就是事实、未经评价的情报或信息的原始资料。数据和信息的主要区别就是：一切信息虽然都是由数据组成，但并非一切数据就能产生消除不确定性而导致较深理解的、专用的、有意义的信息。正是在这个意义上，1949年控制论专家克劳德·申农（Claude Shannon）将信息定义为不确定性的减少。
　信息作为一种资源，它与传统上的资源是截然不同的，因为它的一系列特性非常明显：
　（1）    信息永远不因使用而消耗。
　（2）    信息可以被许多人同时拥有。
　（3）    想防止某些人免费拥有部分信息或获得信息都是非常困难的。
　（4）    信息对一个具体使用者的价值只有在其公开后才会确定。
　（5）    信息不会因经常性使用而枯竭。
　（6）    对信息的技术测量单位，如节、包，对消费者来说没有意义。
　同样，我们也需认识到，信息的价值取决于信息减少不确定性的能力。具体来说，信息的价值是由下列属性所决定的：
　（1）准确性（Accuracy）。准确性可以定义为正确的信息和一段时期内可以产生的信息总量之比。如果有1000项信息，而其中对实际情况给出正确报告的950项，则其准确性为95%。在信息和准确性的信息之间是有差别的。一个功能失灵的温度计可能是精确的，但却是精确的错误。
　（2）时效性（Timeliness）。信息的本质之一，或者一种信息与其他信息的区别的特性在于时效性。对于一个股民而言，发生在10年前的某一交易日的股票价格，是根本没有价值的，也不会引起兴趣的。
　（3）相关性（Relevance）。信息可能是又准确又及时，但可能缺乏相关性。所谓相关性，就是需要知道的信息能指导行动或提供新的知识和理解力。正如一个人不知道自己身在何处，一张新出的地图对他没有任何帮助。“信息过载”有时实际上是指我们现在发现信息没有用途，例如我们每个人每天都会看到既不需要、也不想用的产品广告。
　（4）完整性（Completeness）。一个人或一个公共管理者，虽然获得了准确、及时、相关的信息，但由F于信息的不完整而导致决策的失败。中国古人讲的“兼听则明，偏信则暗”反映的也就是领导者获取完整信息的重要性。
　（5）可获得性（Availability）。信息的使用者所需要的信息必须是可获得的，信息的使用者必须检视其所需要的信息。
（6）效率（Efficiency）。信息也是资源，它与别的资源一样，不能免费使用，取得这一资源所付出的费用，必须与他可能创造的价值相比较。我们要求的信息必须费用低于收益并能大幅度降低其他费用，增加使用者对有关事物的理解。
　（7）信息的等级（Level of Information）。信息的价值同样也会与信息的抽象等级结构有关（S.H.赫克尔和C.诺兰，1993）。如图10—1所示，信息的数量和完整性是随着信息价值和主观性的增长而下降，信息的等级越高，其价值越大，而信息的等级是随着信息使用者的主观性，也就是对信息的融合程度而变化的。
　　
图10—1  信息的等级
三、公共管理与信息
  在人类思想和行动的各个领域，信息都是十分重要的。除了个人，一切组织的决策都需要信息。对于任何一个决策者来讲，他都需要三种类型的信息：界定问题的信息、关于决策环境的信息以及描绘和说明可能的选择方案的信息（Stephen Skjei,1973）。没有信息，问题则不能界定，没有选择的能力，也就谈不上控制的能力。除了需要信息用于制定战略规划和政策之外，管理者同样需要执行情况的信息。信息的确是将一个组织的管理机能紧密结合起来的粘合剂。从图10—2中，我们也可以看出，不同层级的管理者因工作的性质不同，对信息的需要不一样。
对于公共管理来说，则更依赖于信息，从某种意义上讲，政府便是“信息处理企业”（Information Processing Business）。学者科恩（Steven Cohen,1988,77）曾谓：公共组织与私人组织相比，所面临的问题更为复杂，公共组织面临更为复杂的决策环境，公共规划与政策更易引起人们的广泛关注并引起更大的政治冲突。只有那些私人市场不能应对的复杂、困难的问题才会进入公共的议程。因此，公共部门对信息的需求要比私人部门大的多。这样也可以解释为什么公共方案过于谨慎而且步调比较慢。据此，成功的信息管理对于公共部门来说是绝对需要的和不可缺少的。
  学者斯塔林（Starling,1993,553）指出，公共管理理论与事务，因信息科技大幅减轻了信息的处理、取得、传输的成本，而必须主动的变化与适应。回应电子与通讯技术，公共管理者应超越对于信息界定为电脑而已的概念，也不应将信息权力完全赋予信息部门来执行，正如人力资源与财政资源一样，信息是公共管理者本身应处理的事项，信息是权力。公共管理者花费最多的时间来收集和发布信息，他们必须具有正确、相关、及时和足量的信息。
  的确，在信息时代，公共管理者必须思考这样一些基本的问题：
（1）如何应用现代信息技术快速处理大量信息的能力，以简化行政管理，缩短行政作业时间。
（2）如何应用现代信息技术快速处理大量信息的能力，发挥知识的效用，提高决策的理性程度。
（3）如何应用现代信息技术快速处理大量信息的能力，以协助决策者进行问题分析、方案创造、结果判断与风险管理。
（4）如何应用现代信息技术，提高政府的服务品质。
（5）如何应用信息技术和加强组织的竞争优势，促使组织结构合理化。
（6）如何应用信息科技来改善公共服务的生产力。
（7）如何应用信息技术来加强与公民的互动关系。
四、政府信息管理的范围
信息管理：是指通过一种及时、准确、有效的方式来收集、存贮、综合、比较、分析和传播组织内外部信息，以便实现有效的组织管理。
  政府信息管理工作就其范围来讲，是极其广泛的。根据学者卡尔森和欧佛门（Garson and Overman）的看法，公共管理者在信息管理方面的工作，包括表
    10—1所示的四大类活动：信息系统管理、电脑应用、平面文件信息系统、表格管理与记录安全。
表10—1
大项活动 细目活动
A．信息系统管理 1．系统设计
2．与决策者的界面
3．资料输入的处理与分析
4．资料库管理
B．电脑应用 1．资料处理
2．软体发展
3．硬体购置与管理
4．电脑辅助指导
5．信息收集系统
6．文字处理
7．决策辅助系统
C．平面文件信息系统 1．档案管理
2．文献管理
3．图书馆行政
4．印刷与复印
5．微软片与档案行政
6．语音与视听
D．表格管理与记录安全 1．安全规范与系统
2．记录存放

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第二节公共管理信息系统


一、管理信息系统及其应用

对于何谓管理信息系统（Management Information System,简称MIS），一直没有一个明确的界定。一般而言,管理信息系统是为管理层有效履行管理功能的需要，所提供信息的系统。系由资料收集、分析、选择、存贮、处理及传播功等步骤构成的整个过程与体系。



如前所述，由于现代组织面对大量的问题，为制定合理的决策，促进有效管理，而需要建立管理信息系统。它作用主要体现在以下方面：



（1）可增进机关决策人员或管理者作出决策的能力。经由管理信息系统的运作，可使决策者及管理人员在决策前能充分估计和预测决策后的可能影响，决策后可迅速了解决策执行的情况及其结果，从而可增进其决策的能力。



（2）可节省机关决策人员或管理者决策的时间、成本及精力。由于管理信息系统是将各个次级系统的资料加以集中管理，通过共同的资料流程达到经济、迅速、有效使用信息的目的，从而大大地节省了决策的时间、成本和精力。



（3）可使管理人员便于推动例外管理。经由回馈系统，管理人员可以迅速获知计划执行的重大差异、问题及例外事项。



（4）可充分发挥管理功能。经由管理信息系统的运作，可充分对决策环境的各项因素作全面详细的评估，了解和掌握环境因素对组织运作的可能影响。



（5）可使组织原有的信息系统更为有效。在以电子计算机为主要工具的管理信息系统中，能提供非人力所能有效处理的信息，由此更能使决策、执行及管制等各项活动的品质得到相对提高。



二、管理信息系统的发展



管理信息系统在过去的发展，大致经历了四个时期（S.P.Robbins,1994）。其发展始终是与信息技术和通讯技术的发展相关联。



第一阶段：集中数据处理（1954—1965）



从第一台商用电子计算机的应用到60年代中期，管理信息系统仅仅处理这样一些数据：如工资、账单和类似的文字工作。集中处理的标志是批处理，即数据都贮存起来再集中处理。



第二阶段：面向管理的数据处理（1965—1980）



从60年代中期到80年代初期，集中处理扩展带能为管理活动提高辅助信息。这时，信息系统被专门设计成帮助不同职能部门的管理者作出更好的决策。建立了分离的信息系统部门，远程终端也引入到系统。

　 第三阶段：分布式终端用户计算（1980—1985）



集中式的数据处理迅速被分步式系统所取代，即部分的或全部的计算机逻辑功能是在中央主机之外实现，管理者变成了终端用户。



第四阶段：交互网络（1990— ）



从20世纪90年代以来，管理信息系统已发展到高度利用网络技术来实现系统目标的阶段，重点是建立和实现终端用户之间的联络机制。借助于互联网络，一位管理者的计算机可以与其他计算机进行通讯联系，也可以作为一个终端来进入大型计算机系统，可以共享外面数据库的数据。网络正在改变着管理的方式。



至于未来的管理信息系统将会是什么样子，现在很难有一个明晰的图画，可以肯定，这一管理信息系统会更为快速、准确、有效率地处理信息，这一系统会变得更为智能化，运用人工智能和专家系统更有利于管理者处理复杂的问题。



三、管理信息系统的建立



管理信息系统的建立，大致可以分为以下三个阶段。



1. 分析阶段



管理信息系统的建制是以管理功能的发挥为着眼点，只有在对管理功能进行充分分析的基础上，才能构建出管理信息系统的基本模式。



分析的项目主要包括：



（1）管理的运作系针对何种管理情况？这种情况属哪种类型；



（2）管理层次为何？每一层次所需担负的职责是什么？



（3）管理的作业流程为何？有哪些重要的决策点或查核点？



（4）为完成某一特定的任务，需要由哪些作业单位配合完成？



（5）履行各类型、各层次的管理工作，所需信息为何？信息的性质是什么？这些信息如何获取、流动与贮存？



根据这些初步的总体性分析，我们必须针对这些管理功能、决策重点及沟通网络进行重新的整理与安排，并研究出最有效率及效果的信息处理方式。



一般而言，分析的方法主要有：



（１）可行性分析。可行性分析主要是探讨电脑能否提供足够的利益，是否值得行政机关去做进一步的系统研究。可行性分析必须考虑技术、经济、作业三方面的因素。技术的可行性是指行政机关是否具备必要的硬体、软体和应用工具，或现在虽然没有，但到需要时即能具备。经济可行性是指对电脑化的信息系统所需成本与所获利益的计算。作业可行性是指实际运用是否遭受有关人员的抵制，或者目前的行政法规程序能否配合信息化的要求。



（２）系统分析。系统分析的重点是：第一，要确认组织发展的基本目标；第二，根据组织目标建立系统的个别目标，并详细制定其优先顺序；第三，根据既定的优先顺序，作出每一应用系统的输出、输入系统规

　

２．整合阶段



整合阶段就是将前面管理工作分析与评估所得，组合为一个整体。主要包括系统设计与资源评估两项工作。

系统设计就是针对电脑信息处理科技的能力，将管理工作系统融入其间，以透过电脑系统的设计与流程安排发挥最快的速度和最大的效果。资源评估就是对信息系统所需配备的设备、设备的维修、人力成本、物力成本的效益评估。



３．建制阶段



建制阶段是将整合好的系统一步步地建立起来。这一阶段的工作主要包括实际的程序设计和整体绩效的评估。设计实际的工作程序并经过测试后纳入作业，同时撰写有关的文件并随时对应用系统进行维护与修正，以确保系统中没有错误或矛盾的地方。最后再进行整体绩效评估。管理人员可用各种有用的计划和控制技术，如专案管理、计划评核技术、设计过程控制等，以确保建制工作的顺利进行。

四、关于公共管理信息系统



在过去的20多年中，信息与通讯技术对公共部门的管理造成了革命性的影响。针对政府部门的管理信息系统，1986年美国雪城大学（Syracuse University）的波兹曼与布莱特施纳德（Bozeman and Bret scheider）将管理信息系统（MIS）运用到公共部门，提出了公共管理信息系统（Public Management Information System，简称PMIS）的概念，在他们看来，公共管理信息系统的特质在于：



（１）经济权威。公共部门因独占行政服务以及公权力，且评估公共组织的经济效率相当困难，因此，经济效率分析不过是众多评估PMIS的重要指标之一。



（２）政治权威。政治循环以及法规限制影响PMIS的长远规划，且PMIS的设计规划，必须考虑政府各部门之间的互动及互依性，并尽可能与外在环境（公民）需求相结合。



（３）人事系统。因为PMIS将造成组织冲击，受法律保障的公务员可能拒绝学习新的工作法则，且缺乏足够的诱因留才、用才。



（４）工作环境。实行PMIS可能改变公共管理的日常工作习惯，且涉及到改变组织结构，因此必须有较长的测试和发展时间。

中层干部

第三节公共管理决策支持系统


一、决策支持系统的性质



　公共管理信息系统的主要目的，在于帮助公共管理者有效处理复杂的信息，提供行政服务的质量。但传统的管理信息系统的性质，仍主要面对管理者例行性、经常性、作业性、有固定因果关系的结构化问题，而对于非结构化问题和非程序性问题，显得帮助不大。因此，丛20世纪80年代以后，决策支持系统的观点便被提出。



　所谓决策支持系统（Decision Support System，简称DSS）就是利用电子计算机系统处理的信息，以支持决策者针对“非结构化”问题制定决策与执行决策的一套体系。这一系统有以下特性：



１．能够支持非结构化的决策



　高层管理人员的决策过程，常常变化多端，难以掌握，所面临的问题大多是半结构化的，甚至是非结构化的。决策支持系统可以将此类决策分析过程予以结构化，以帮助决策人员作出适当的决策。



２．能够支持整个决策过程



　从收集资料、界定问题、拟定方案、比较方案、选择方案，乃至方案实施后的评估等整个决策过程，皆可由决策支持系统加以支持。



３．对环境的变化具有弹性、适应力及迅速回应的能力



决策支持系统所掌握的信息，必须随着组织环境的变化，随时随地的予以更新修正。对于决策分析准则与模式的应用，也应随着问题的不同而具有改变或修正的能力。同时，必须能快速地回应环境的变化，以争取时效。



４．能够提供充分的弹性使决策者可表达主观的认定



５．能够提供决策者使用“假如……如何”权变关系的功能



　由于决策者面临的多是非例行化和非结构化的问题，因此，在寻找解决方案时，很难有显而易见或惟一可取的答案。决策者常常需要不断地询问“假如……如何”的问题，以切实了解各项方案的可能前因后果，然后评估比较其利弊优劣，在做最后的抉择。而决策支持系统便具有此种功能和特性。



６．容易使用



　决策支持系统必须具备容易使用的特点，以方便非电脑专业人员以交谈的方式使用，同时，应具备以对话的形式查询要求信息的能力。




二、决策支持系统的主要框架



　决策支持系统的建立是以决策者个人进行策略性决策的需要为着眼点，所以，决策支持系统较之管理信息系统更重视理性的决策步骤。决策支持系统由以下三种次级系统构成。



1.语言系统



　所谓的语言系统即使用者（即运用决策支持系统的决策者）个人与电脑系统间相互沟通的媒介系统，通常系指使用者输入电脑系统所使用之程序、指令及陈述，或是电脑系统输出的信号、陈述，通过这些联系人与电脑的沟通语言，决策者才能与电脑进行互动，而这些则关系着决策支持系统的实用性和效果。语言系统的设计应以方便决策者使用为原则。



2.知识系统



　知识系统是决策支持系统的最重要的组成部分，知识系统的内容应涵盖所有可供决策者参考的大量信息，使决策者能从中获得解决问题的有效知识。从辅助决策者处理非结构化问题的观点出发，知识系统不但要能提纲静态与动态的资料，还必须展现决策模拟的效果，提供各种可能的因果组合。为方便使用者获取信息、组合信息、应用信息，知识系统应包括管理信息的系统。一般来说，知识系统由两部分构成：



　（1）资料库。资料库所贮存的是大量的“问题领域”，包括；了解某特定问题的线路、建立模式的方法、选取模式的组合及模式的修正规则、限制条件与相关资料的来源。



　（2）资料库管理系统。资料库管理系统的能够是将这资料库中大量的信息与问题领域有系统地组织起来，使用者可以通过它寻找、增删、修正某特定问题及相关信息。



3.问题处理系统



　决策支持系统功能的发挥主要取决于问题处理系统，问题处理系统扮演着部分呢人脑分析、推理和综合的功能，它是“语言系统”和“知识系统”之间的一座桥梁。问题处理系统通过语言系统来了解决策者的需要及问题描述，以此作为决策的前提，并从相关的问题领域抽取出恰当的知识信息，以供决策者参考与判断。所以，问题处理系统担负信息的选取、因果模式的建立、决策问题的界定与分析等重要工作。




三、决策支持系统的建立



　决策支持系统的建立必须经过测试的过程，并根据使用的情形，进行不断的修正与改进，以确保其具备可行性和准确性。组织在建立决策支持系统时，可按下列四项步骤来进行。



１．进行可行性分析与研究



　决策支持系统的推动者应与高层管理人员面谈，以了解组织是否需要建立一套决策支持系统，并进行可行性分析与研究。具体的研究内容包括：有关电脑硬体及软体、系统模式、语言于资料库等事项。



２．发展适合建立决策支持系统的环境



　决策支持系统的推动者负责研究并选择某些能够迅速简易应用于决策支持系统的硬体设备和软体程序，并研究组织整体资料的；来源及现状，成立相关的推动单位等。



３．选定试行决策支持系统的单位



　在组织全面建立决策支持系统之前，应选定某一单位试行。



４．全面建立决策支持系统



　根据试行单位的实施情况，进行全面的评估与检讨，并进行必要的修正与调整，然后在整个组织中全面地推动和建立决策支持系统。

中层干部

第四节   电子化政府

       电子化政府：所谓电子化政府，是指政府有效利用现代信息和通讯技术，通过不同的信息服务设施（如电话、网络、公用电脑站等），对政府机关、企业、社会组织和公民，在其更方便的时间、地点及方式下，提供自动化的信息及其他服务，从而建构一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。
一、何谓电子化政府
　    对于电子化政府，时下有不同的称谓和理解。有人认为电子化政府就是办公室自动化，有人认为就是政府信息资源的管理，有人认为就是“政府上网”，也有人借用电子商务的概念，将其称为电子政务。“电子化政府”（Electronic Government）则是国际上通用的一个概念。
　    事实上，电子化政府的意涵是随着信息技术的发展和在政府管理中的应用程度而不断变化和扩展的。在20世纪70—80年代，人们提出办公自动化，其主要是利用信息和通讯技术，处理办公室内部业务，偏重于文件的制作、传送和贮存。从80年代以后，管理信息系统又成为人们关注的焦点，管理信息系统是适应管理者决策和有效履行职能的需要，而建立的信息加工和处理系统，重点是支援决策和满足政府管理职能对适应、准确、相关信息的需求。从90年代以后，国际互联网技术的发展和在政府管理中的应用，人民又提出电子化政府或网络化的政府管理这一概念，主要指在政府内部行政电子化与自动化的基础上，利用网络等信息与通讯技术，连接政府各单位以及各资料库，进一步对个系统进行整合，并建立其电子化、数字化以及网络化的政府信息系统；并通过政府网络体系的建立，为社会公民提供信息和其他服务。
　    从目前的发展来看，所谓电子化政府，是指政府有效利用现代信息和通讯技术，通过不同的信息服务设施（如电话、网络、公用电脑站等），对政府机关、企业、社会组织和公民，在其更方便的时间、地点及方式下，提供自动化的信息及其他服务，从而建构一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。具体分析，电子化政府的特质为：

1．倡导科技领先

　政府要有效运用现代信息技术，并将其整合到政府管理中去，从而实现政府管理的目标。

2．政府信息的公开和可获得性

　政府信息化，意味着政府信息的公开化，政府有责任和义务以更便利的方式，以更易理解的语言，让民众能够容易地获得政府的信息，从而创造更高的附加值。

3．政府信与民众之间的互动机制

　政府信息化的目的是在于建立起跨越政府机关、企业与民众之间的互动机制，经此互动机制，公民可以获得政府的信息与服务，而政府亦可了解民众的合理需求，从而促使政府更有回应力和责任感。

4．更有效率

　政府信息化的目标之一，在于通过信息化的过程，改变传统的政府组织形式，使行政程序简单化、统一化、政府业务电脑化、网络化，从而提高政府的绩效。
　显然，电子化政府的核心，是通过信息技术改革政府，从而实现一个开放的、有回应力的负责任的和有效率的政府。从这个意义上将，电子化只是一个工具或手段而已。


二、电子化政府在各国的发展

　各国的政府再造，其目的在于将政府改造成为一个精简、弹性，能够创新，有应变能力，有效率的企业型政府。其策略和措施是多样化的，但其中引人注目的一个策略在于运用信息技术再造政府。的确， 现代IT技术的发展也适应地提供了政府再造的工具，造就了政府以新颖的方式传递服务以及创造新服务形态的可能性。是故，各国纷纷提出构建电子化政府（E-government），它是一个运用IT技术强化政府效率与效能；提升政府决策质量；节约政府成本；创新政府流程；提纲公共服务的一个综合性概念。

1．美国政府

　NPR于1993年提出《创造成本更少，运转更好的政府》（Creating a Government That Works Better and Costs Less）及《运用信息技术改造政府》两份报告。其中，前者企图通过信息技术的运用让政府得到民众的信赖；后者乃利用信息技术来“革新”政府，提出电子化政府的概念以提升政府的生产力和效率。1994年12月“政府信息技术服务小组”(Government Information Technology Services,简称GITS)，提出《政府信息技术服务的愿景》(A Vision for Government Information Technology)报告，以建立起以顾客为导向的服务性政府。

　（1）运用信息技术改造政府（Reengineering Through Information Technology）。由于公共部门不善于运用信息技术来改善服务与提高效率，同时，信息科技引发个人隐私和安全的问题，犹如威胁社会的不定时炸弹。因此，同在1993年，NPR发表《运用信息技术改造政府》的报告，企图通过信息技术改善政府的效率、产品与服务的品质，并让政府官员深入了解信息技术是21世纪政府的基础建设，并强调一个具有现代化的“电子化政府”应给予民众更多机会并以最有效的方式取得政府服务。该报告中列出政府应用信息技术的三点事项。

　第一，强化信息技术的领导能力。信息技术有助于消弭各组织之间的界限，推动组织革新，而一个良好的领导机制，不但能够组合组织的意愿与承诺，更能确保在信息技术上的投入足以完成组织再造的工作。因此，要设立领导机构，针对政府各部门的信息应用系统与信息资源加以整合，并增进组织的绩效与服务品质。


第二，建立电子化政府。“电子化政府”的概念起源于“电子银行”的应用，通过整合下列七项电子化的机制，使得民众与政府、各级政府之间的沟通更快速、更富有效率。

　一是建立全国性的、整合的电子福利支付系统；

　二是发展整合性的电子化取得支付信息及服务；

　三是发展全国性的执法及公共安全信息网络；

　四是提供跨越各级政府的纳税申报及缴税处理系统；

　五是建立国际贸易资料系统；

　六是建立全国性的环境指标体系；

　七是推动政府部门电子邮递系统。

　通过电子化政府的各项机制以提供更有效率、更易于使用的服务，并取得政府服务的机会与通道。

　第三，建立电子化政府的支援机制。由于电子化政府欲建立“使各种资料都能在信息高速公路上自由地流通”的愿景，而此愿景的达成需要依赖电脑软硬件以及通讯设备。因此，落实NII的建设并不注重整体面的规划，进行基本网络实体的构建及若干先导实验计划外，更需对网络管理及共用服务资料进行周详的规划，并修订相关的法规与制定国家与国际使用标准以作为电子化政府推行的支柱。

　（2）政府信息技术服务的愿景(A Vision for Government Information Technology)。1994年12月，美国NII小组、“政府信息技术服务小组”，提出《政府信息技术服务的愿景》报告，该报告认为改革政府不仅仅只是人事精简、减少政府刺字而已，更需要善于运用信息技术的力量彻底重塑政府对民众的服务工作。因此，强调“利用信息技术协助政府与客户间的互动”，建立以顾客为导向的电子化政府以提供更有效率、更易于使用的服务、提供更多取得政府服务的机会与通道，并达成下列三项目标：

　第一，建立起政府资源共享的全国性愿景，将政府机构的信息技术优先顺序加以排列、让政府各级层间信息得以互通合作，并促进与工商界的合作等。

　第二，增进信息基础建设的发展以建立现代化的“电子化政府”，提供社会大众更有效率的信息与服务，快速回应民众的需求并保护隐私权。

　第三，强化信息技术的领导能力，使得领导者能够善于运用各种信息科技的政策、程序并建立政府服务标准，以达成顾客导向政府的目标。

　近年来，企业家精神政府强调建立以顾客为导向的现代化政府成为行政改革的主轴。通过信息技术的不断进步，各种电子化的政府服务不但能为民众提供更为便利、更具弹性的服务，而且能够提高政府效能和服务品质。


2．英国政府

　英国在1994年进行“政府信息服务”的实验计划，1996年11月公布“Government. Direct”计划，提出新形态的公共服务以符合未来社会的需求。并在“Green Paper”中以电子形式传送政府服务给社会大众，不但拉近政府与民众的距离，更给以民众更多的与政府往来的通道，并经由策略性的规划将信息技术推广到整体政府结构，表达出将以信息技术的发展，揭开一场激烈且广泛的改变的企图。其目标包括：第一，提供更好更有效率的服务；第二，改善行政的效率与公开化；第三，替纳税人看紧钱包。强调电子化政府欲以电子化的形态传送政府服务，并建立起电子化政府的原则。

　（1）选择机会。除了传统的以文书、面对面地接受政府服务外，电子化传送政府服务的新方式，给予政府的大多数顾客（包括民众与商业界）更多的选择机会。

　（2）信任。政府在收集与民众自身或商业有关信息时，也必须遵守资料保护的法律与相关程序，以确保信息收集过程的正当性、信息内容的正确性与准确性，尽量维护资料的安全，并准许民政能够取得有关自身的资料或修改错误的内容。

　（3）可取得性。除了通过信息技术联结政府各部门外，建立电子化的单一窗口，或以全天候24小时与快速服务、增加外语服务等方式，尽可能地提供民政取得政府服务的通道，以达成民众利用政府的“可取得性”与“容易操作”两项重要特质。

　（4）效率。强调政府必须通过信息技术增加行政效率并快速回应民政的需求，包括利用信息技术消弭政府各部门与机构间的界限并进行政府组织的简化与整合工作，使得民众不再对各部门间的界限而感到困惑，并针对政府例行的处理程序加以自动化与流程简化，以减少人工处理造成的问题及纸张的浪费。

　（5）合理化。提供政府部门与机构间共享资源或组织功能重组的机会，以减少政府支出并简化系统。

　（6）公开信息。公开信息的制度能够增加国家的竞争力与政府的开放性。除了部分受到法律规范不得公开的资料（包括国家安全、商业机密或个人隐私有关的资料）外，其他政府信息，应该尽量 以电子化形式并经过有系统的处理之后公开，让民众能够更容易地取得所需的信息。

　（7）电子安全。电子环境中的安全是政府必须立即重视的问题，为了不让电子资料被他人不正当地截取与操纵，并保障电子交易过程的程序，政府必须采取相关的安全机制以维护电子环境中的安全与可靠性，例如由政府或具公信力的第三者建立个人身份与组织的认证制度，采取加密，措施等。
3．日本政府

　　为了建构一个高度信息化的社会，日本政府在推进政府信息化方面均作了明确的规划。一方面是为了适应行政革新的潮流，另一方面也是希望通过政府部门信息化，唤起民间之需要与普及，从而担负起国家高度信息化之先导角色。1993年10月临时行政改革推进审议会，将政府信息化作为行政改革的重要内容之一，并要求制定政府信息化的推动计划。1994年8月设置了“高度情报通讯社会推进总部”，以内阁总理大臣为总部部长。1994年12月，由内阁会议议决通过了所谓的“政府信息化推进基本计划”。该计划的实施过程，以1995年度开始，为期五年。其重点是：第一，行政信息的电子化（高度利用行政信息，做到公务人员一人一台电脑，建立各省厅区域网络）；第二，信息提供的高度化（发展线上服务，提供电子信息，以达到信息的共享和充分利用）；第三，信息流程的顺畅化（建立政府机关的广域网络和部会之间的电子文件的交换系统）；第四，行政手续的便捷化（逐步实现申请手续的电子化、线上化、窗口一元化等）。

　（1）日本政府信息化推进的计划目标。政府信息化的主要目标是：依据信息技术的发展成果及政府财政状况，在所有的行政领域，积极导人，并使信息技术的利用，成为行政组织活动不可或缺的一环。通过政府内部之沟通顺畅、资源共享，达成政策制定的迅速、有效。在确保信息安全的前提下，实现从“纸张”之信息处理，转 通讯网络、资料电子化之信息处理。

　（2）日本政府信息化的推动基础与准备方针。
　第一，建立适应信息化发展的行政信息系统。
　第二，加强行政信息流通之畅通与整体运用。
　第三，提升公共服务品质，建立整合性、超时空限制的信息服务系统。
　第四，信息系统及执行环境之高度化。
　第五，通讯网络之高度化。