公共管理学专题详解

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第四节　权变领导理论


所谓权变领导理论，主要是认为管理工作既为诊断与评估可能影响领导者领导行为与效果的各种因素，因此领导者在从事领导行为的选择与运用时，必须对各种环境因素加以考虑。最句代表性的权变领导力量主要有：

艾凡雪维奇的情景因素说

领导者再采取与运用领导行为时，应注意下列四项情景因素：（1）管理者的特性；（2）部属特性；（3）团体因素；（4）组织因素。

管理者的特性

(1) 人格特质；如领导行为的自信力、个性、智力、能力等；

(2) 需要与动机：领导行为是教育走种需要与刺激而产生动机，如对此能有所了解，将可以帮助解释、分析领导行为的取向。

(3) 过去经验与:强化领导者过去接受他人领导或以往领导部属的方式，系采取民主参与式、独裁专断式，抑或放任式的领导，均将影响领导者日后的行为与领导形态。

部属特性

(1) 人格特质：不是自信心的强弱对以“工作为中心”或以“员工为中心”的领导形态，将产生不同的影响；不是智力与能力的高低，亦会影响其与领导者之间的关系。

(2) 需要与动机：依据马斯洛的需要层次论，部属将随需要层次的变化而产生不同的动机，因此，领导者应根据部属的需要与动机而采取不同的领导行为与领导形态。

(3) 过去的经验与强化：部属过去所接受的领导形态，将影响其行为取向。

团体因素

（1）团体发展：团体在不同的发展阶段，其内部活动的重点将会有所不同，领导者应邮局团体发展的不同阶段，不断的调整或改变领导内行为与形态。

（2）团体结构：领导行为应根据团体成员的交互行为及聚合力程度的不同适时地加以调整。

（3）团体工作：团体的工作性质不同，将影响到领导行为与领导形态，例如在旅行情景下，工作导向或体恤的领导较为有用；在非例行混淆不明确的情景下，员工导向或体恤型的则较为适当。

4. 组织因素

(1)权力基础。产生领导的权力基础为五种：奖励权力、强制权力、合法权力、归属权力、专家权力。

(2)规则与政策：由于组织内部所制定的 各项规则之不同，及政策目标的差异，领导行为除受其限制外，亦需要配合并作出不同的适应。

(3)专业主义：在现代专业化的社会里，从某种程度上而言，专业知识是权力，也是影响力的基础，领导者与部属依其是否受过专业训练及所受训练程度的高低。

(4)时间：紧急情形棗工作导向；正常情况棗员工导向或体恤型领导导向

费德勒的权变领导理论

费德勒的权变领导理论认为，影响领导形态的情景因素主要有一向三个方面：

1.　职位权力

指职位本身所具有的权力，而促使部属顺从并接受其领导的程度，由于领导者所拥有的职位权力程度不同，其可采行的领导行为亦应有所不同。

2.　工作结构

指群体工作任务的例行程度及可预测性。

3.　领导者与部属关系

领导者与部属相处对领导者信任与忠诚的程度，如双方告辞良好，领导者就容易得到部属的合作与努力，领导行为就趋向于员工导向的形态；反之，领导者将趋向于工作导向的领导形态。

费德勒的权变领导理论是研究者了解领导效能的知识，领导者应如何采择领导行为，方能对部属产生影响，欲使组织发挥效能，可以从改变情景因素或领导形态方面着手，这一理论对于部属生产力的提高及员工满足感的增进，记忆相当价值。

豪斯的途径目标理论

豪斯的途径目标理论基本上是根据佛洛姆所提的期望理论引申而来，豪斯认为：领导者的激励功能，包括对于部属工作目标的达成，增加个人报偿，并且澄清途径，减少阻碍或陷阱，使部属易于通过途径以获得报偿，同时在例行上增加个人满足的机会。

豪斯的途径目标理论的基本命题为：

领导的功能为一辅助功能。

领导行为对部属士气之激励。

因此，领导行为应以下列四种行为为架构：

（1）工具行为，即对部属的行为予以计划、组织与协调。

（2）支持行为，对部属需要的满足，给予支持性的考虑与关心。

（3）参与行为，领导者与部属分享情报，征询部属意见，并运用部属的构想与建议，以达成团体决策。

（4）成就导向行为，领导者为部属设定富有挑战性的目标，期望部属有高水准的工作表现以及不断地寻求改进。

途径目标理论认为上述四种领导行为，可由同一领导者依情景的不同而采择采行，而对于情景因素的考虑，主要包括两类：

1.　部属的特性

部属本身的能力、需要、机会等均会影响领导行为的选择：

(1) 能力，指部属本身所具有完成工作的能力。

(2) 控制所在，指部属对于工作上发生的事故，其所能掌握控制的程度。

(3) 需要与动机，部属追求的需要与其动机，均将影响领导行为的方式。

2. 工作环境的特性

工作环境对领导行为的影响因素有：

部属的工作。

工作团体。

3. 组织因素

组织因素:（1）规则、政策与程序对部属工作约束的程度；（2）高压或紧急情况；（3）高度稳定的情景。

豪斯的途径目标理论所提出的领导行为较具弹性，依情景因素的不同而选择适当的行为，各种领导在不同情景下均应予以考虑，只是其运用程度有所不同。

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第五节 　转换型领导


综观以前的理论的内涵，仍存在着以下几点缺失：

(1)过去的领导理论皆将重点放在影响领导效能的各种因素。

(2)过去的领导理论奠基与“领导者”、“被领导者”的二分景色关系上，关注与领导与从属之间的景色区分，而忽略了组织成员自我引导、自我要求的可能性。

(3)过去的领导理论常将“领导者”与“管理者”混为一谈，而未能辩明管理者的主要任务在于“创造”，基于对组织使命的深切体认和个人积极主动的开创精神，引导组织整体的变革方向。

转换型领导的意义

（１）领导者在不同的情境中运用不同的领导形态时应本着个人良知，确实明了各种领导行为的价值意义和可能结果。

（２）领导者应以超越私利的心情，为谋求组织更大的利益来努力。

（３）而从这种利他的实践过程中，赋予部属更宽广的自主权力自我发展空间，以促进自我的实现。

换言之，转换型领导肯定人员有自我实现的需求，并有自主自动的能力，领导者通过激励与引导，唤醒成员自发的意识与自信心，而能心悦诚服地认同组织的目标，肯定组织与自己的未来发展，置个人私利与度外成就组织整体的事功。转换型领导源于魅力与交易领导两种理论，是一种能够结合组织成员共同需求与愿望的组织变革过程，通过领导的作用，建立起人员对组织目标的共识与承诺，领导创造人员信念和行为转变的有利条件。

转换型领导由构成要素

转换型领导由四个要素构成，主要有：

个别的关怀

转换型领导对不是的个别关怀表现在三个方面：

(1)发展取向。领导能够针对部属的个别条件与潜能进行了解，依照不同的属性指派任务，促进其个别的能力发展。

(2)亲和取向。领导者与部属之间保持密切的接触关系，逐个能即时提供回馈，当面告知的工作表现如何，有否改进之处，并让不是充分明了组织的运作现况。

(3)辅导取向。领导者不仅关心旧部属的情况，更注意新进人员的适应问题，能够从旁辅导，使其安心工作。

动机的启发与精神感召

领导者必须先揭示一个能够结合组织发展与个人成长的未来愿景，同时考虑组织所处之情境和部属个别的需要，使这个共同的愿境或组织目光吧成为人员工作的动机源头，赋予个人的工作行为比较深刻的行动意义。

才智的激发

基本上，转换型领导假定人员才智能力的发挥是组织存在、发展的命脉所在，所以，领导者的职责在于建立一种能够激发组织上下才智的互动的过程。

财政激发的领导方法包括：理性导向、存在导向、理想导向四种途径。

相互的影响关系

转换型领导的领导者与部属间关系，是一种“相互影响”的关系，这种关系的产生可能基于专业上的尊重、社会的影响力，或是情感的交流，但基本上是超越层级职位权力的。

转换型领导者的特质

转换型领导者是组织活动的中心，也是组织图存变革的发动机，其应具的领导特质可以归纳如下：

创造前瞻愿景

转换型领导者的个人魅力来源，在于其能创造组织前瞻之愿景，借以凝聚内部的向心力和信任感，使人员的努力有了可以期待的目标，而不至于彷徨无措。

启发自觉意识

转换型领导并非通过强制的方式来获取权力，而是领导者能够洞察人员不同的长处和潜能，循循善诱加以启发，而部属从授权的过程中得到自我发展，并心悦诚服。

了解人性需求

从领导交易理论来说，任何掌握人员的需求并予民族，以促进绩效表现，是领导者的要务；而转换型领导也必须能够了解人员需求的个别差异问题，给予适当的回应，只有如此，才能有效激发其潜能。

鼓舞学习动机

在科技日新月异、竞争激烈的现代环境中，信息和知识是组织图存发展的惟一利器。转化型领导者本身不但有渴求新知识的强烈学习欲望，还有能培养部属不断学习新知的习惯。

树立个人价值

转换型的领导过程中，领导是组织上下信仰的对象，操纵组织存续的重要关键，所以转换型领导着必须树立起诚实、有信、正义、公道等价值信念，作为人员奉行的依据。

乐于工作

转换型老的施行，奠基与工作的伦理观念。领导着要求部属全力投入工作，自己也必须展现出对工作的高度热情，并能将这份热情加以扩散，以感染所有的组织成员。

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第八章 公务人力资源管理

第一节 人力资源的特性

一、人力资源的特性
       人力资源：从广义来看，一国的人力资源泛指现在和未来一切可能成为生产性要素的人口，它包括现实的人力资源（即一个国家和地区中具有劳动能力的人口）和未来的人力资源（那些未达到劳动年龄的人口）。从狭义来看，人力资源指一个国家、一个地区乃至一个组织能够作为生产性要素投入社会经济活动的劳动人口的数量和质量。
       人力资源既有量的属性，也有质的属性。人力资源的数量有一定程度上反映了一个国家、地区和组织的实力。人力资源的质量是一个国家、地区和组织的劳动健康状况、知识与技能水平、价值与态度、行为能力等综合因素的反映。它具有以下特色：
       1.人力资源为能动资源。人力资源最显著的特性在于它的能动性，这是其区别于一切资源最根本的特质。人力资源这能动性，核心表现为人力资源在管理活动中的主导作用。另一方面，与其它资源相比，在经济活动中，人力资源是惟一起创造作用的资源。
      2.人力资源是高增值性资源。人力资源和其他资源一样，在投入使用以后都可能引起损耗，但人力资源却能在使用过程中不断实现自我补偿、更新、和发展。因此，人力资源是一种高增值的资源。
      3.人力资源无法储存。自然资源和物质资源可以闲置，资金和财政资源可以存于金融机构，但人力资源往往无法储存，如果现在不及时应用人力资源，就不能得到人力资源的价值，同时也不能保留人力资源以待日后使用。
      4.人力资源必须不断的投资、维持与提升，才能保持其价值和增值。人力资源的损耗表现为人的体力、智力、知识、技能以及态度与行为不能适应新时代的要求，其结果表现为这种资源的价值或所能创造的价值的减损。为了维持人力资源的价值，一个组织只有依据社会和环境发展的要求、组织与个人的要求，持续不断地投资于人力资源，强化其知识、技能与态度，才能适应变革的压力，发挥人力资源的价值。

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第二节 现代人力资源管理的兴起


导致人力资源管理兴起的主要原因或因素有以下几方面： （人力资源管理：是指组织内所有人力资源的获取、使用、和维护等一切管理的过程和活动，或者是组织管理中涉及到人力资源的政策和实践。）

　

　1.人力资源或人力资本理念的确认和广泛共识。20世纪50年代后期，由于科学技术的进步，人力资源在生产中的地位发生了变化，由此产生了人力资本的概念。在80年代以后，人力资源和人力资本的重要性被人们广泛认同和接纳。英国经济学家哈比森的观点代表了人们的普遍看法：“人力资源是国民财富的最终基础。资本和自然资源是被动的生产因素；人是积累资本，开发自然资源，建立社会、经济、和政治组织并推动国家向前发展的动力。”

2.国际化与国际竞争的加剧。在国际竞争日趋激励的当代社会，一个组织要在国际竞争上占一席之地，就需要积极寻找如何有效利用人力资源，充分发挥员工的潜能，增强其竞争能力。

3.人力资源成本在所有经济生产体系的成本结构中所占比例增大。由于人力资源的重要性增强，人力资源投资的成本不断扩大。研究表明，很多组织中55%的运营成本直接或间接地与人力资源费用有关。这就要求人们探索新的人力资源管理方法，以降低人力资源成本。


4.组织整体经营对人力资源管理的新要求。整体性经营是任何一个组织成功的不变的原则和秘诀。一个组织除了良好的计划和技术、健全的销售网络、有效的财务系统外，先进的人力资源管理也是不可缺少的，人力资源管理是组织整体性体系中的一个重要组成部分。

5.管理方式的变化---从以事为中心的管理转向以人为中心的管理。随着社会政治变革与进步，发展民主、人道的管理系统已成为当代管理的一个中心议题，其核心内容在于：怎样才能通过使个人能够享有更多的参与、创造性和尊严，通过发掘人的聪明才智而不仅仅是技术职能方面来引导，从而既能提高组织的生产能力，同时又能帮助人得到充分的发展。

6.人力资源管理的职业化。人力资源的管理需要专门理论和知识作为支撑，需要专门的技能，需要职业的人力资源专家和职业管理者，因此，人力资源管理已经成为一种职业，得到了人们的普遍重视。

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第三节 人力资源管理的性质、功能和系统

一.管理的职能

　为理解人力资源管理，首先理解什么是管理。管理就是设计和保持一种良好的环境，通过使人有效地工作，完成组织目标的过程。大多数管理专家都认为所有的管理者都从事或履行五种基本的职能：

　1.计划；

　2.组织；

　3.人事；

　4.领导；

　5.控制。

二、人力资源的管理事实上包括四大基本功能

　1.人力资源的获取。人力资源的获取是人力资源工作的第一步，它涉及人力资源的规划、录用和选拨。

　2.人力资源的发展。它是整合培训与发展、职业发展、管理发展与组织发展，以增进个人和组织效能的过程，它经过训练、教育、发展与领导行为，有计划地安排学习，有计划地改进绩效和员工生产力。

　3.人力资源的激励。主要议题包括：联结报酬与绩效、工作再设计、提升工作的满足感、绩效评估等多方面。主要的任务在于确认和运用恰当的激励技术。

　4.人力资源的维持。其目标就是如何留住人才，主要的议题包括：人际关系和沟通问题，员工的福利问题，工作环境和职业安全问题，它更加关注为员工创造一个良好的环境。

　5.人力资源的研究是人力资源管理的一个重要的辅助性功能和领域。每一个组织所面临的人力资源管理问题可以说是具体而又特殊的，发展出最适合自己组织的一套人力资源管理系统是重要的。

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第四节 人力资源管理者的角色与知能


一、人力资源管理者的角色

　1.行政管理者。

　2.评价者。

　3.职业生涯发展顾问。

　4.HRD（human resource development）专业经理。

　 5.辅导员。

　6.行销人员。

　7.教材开发者。

　 8.需求分析师。

　9.组织变革的推动者。

　10.教学设计师。

　 11.研究者。

二、人力资源管理者应具有的知能

　人力资源的管理与发展工作，是一个专门的职业领域，因此对人力资源管理与发展的专业人员而言，要求有较高的专业知识和能力。依据学者麦格兰根（Mclagan）的研究，HRM\D 专业人员的知识和能力可分为4类35项。

　

1.技术知能(Technical Competencies)
成人学习知识。

职业发展理论和技能。

知能确认技术。

电脑应用知能。

电子系统操作技能。

后勤支援技能。

目标调配技能。

绩效观察技能。

专业知识。

培训理论与技巧。

研究技能

组织知能(Business Competencies)
（12）组织经营认识。

（13）成本效益分析技能。

（14）授权技能。

（15）产业知识。

（16）组织行为认识。

（17）组织发展理论与技巧。

（18）组织认识。

（19）组织规划技能。

（20）资料管理技能。

人际关系知能(International Competencies)
（21）指导技能。

（22）反馈技能。

（23）团队过程技能。

（24）协商技能。

（25）呈报技能。

（26）询问技能。

（27）关系建构技能。

（28）写作技能。

知识知能(Intellectual Competencies)
（29）资料浓缩技能。

（30）资料搜寻技能。

（31）知识多元。

（32）模型建构技能。

（33）观察技能。

（34）自我了解。

（35）视野展望技能。

良好的人力资源管理者，不仅要具有上述多方面的专门知识和技能，更需要具有高尚的职业道德。

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第五节 人力资源管理者的角色与知能



一、人力资源管理与生产力

　　在如今虽然对生产力的真正含义没有完全一致的看法，甚至存在争论，但生产力通常以产品或服务的数量为主，也可以引申为产品和服务的整体价值。一般的看法认为，生产力是一个时期内投入一产出的比率，并保证质量。用公式表示为：

　　生产力=产出量/投入量

　　人力资源管理，作为提高组织生产力的关键领域，其对生产力提升的贡献可以从两个大的方面予以说明：一是不断降低人力资源的成本，扩大人力资源投入的收益，实现组织生产力的提高；二是通过人力资源管理的科学化，促使人力资源价值的实现，最终提高组织生产力。

　　1．人力资源管理成本的控制问题

　　从组织生产力的角度观之，人力资源管理要求将人力资源管理部门由成本中心改造为利润中心，控制人力资源的成本，直接达到实现生产力的目的。

　　人力资源成本是一个组织取得人力资源、使用人力资源、维持和提升人力资源而付出的代价。一般而言，一个组织用于人力资源上的成本主要包括：

　　（1）人力资源的获取成本。它是一个组织在招募和甄选人员过程中发生的成本，包括招募成本，选择成本、安置成本。

　　（2）人力资源的开发成本。指组织为提升人力资源的质量而投入的培训和教育费用。

　　（3）人力资源的使用成本。是组织在人力资源使用过程中所发生的成本。包括维持成本，奖励成本等。

　　（4）人力资源保障成本。是保障人力资源在暂时或长期丧失使用价值的生存权而必须支付的费用。

　　（5）人力资源的离职成本。是由于职工离开组织而产生的成本，包括离职补偿成本、空职成本。

　　如何有效控制人力支出，并不断扩大其收益已直接影响着一个组织的效率。在如今，人力资源会计及人力资源审计已经成为提高生产力的一个重要方法。

二、通过科学化的方法与管理，扩大人力资源的收益

　　人力资源管理的目的就是要扩大人力资源的收益和生产力，已被人们视为提升组织生产力的有效的人力资源途径与方法是：

　　1.通过增加生产力的工作，促使生产力的提高。

　　2.通过工作场所的再设计，不断促进生产力的提高。

　　3.通过人力资源的开发，从而达到提高组织生产力。

　　4.通过有效的人员激励，以激发人的潜能和动机。

　　5.通过建立满意的工作环境，促使人们更有效地工作。

　　6.通过报酬和待遇体系的改进，促使人们有效积极地工作。

管理部门由成本中心改造为利润中心，控制人力资源的成本，直接达到实现生产力的目的。

　人力资源成本是一个组织取得人力资源、使用人力资源、维持和提升人力资源而付出的代价。一般而言，一个组织用于人力资源上的成本主要包括：

（1）人力资源的获取成本。它是一个组织在招募和甄选人员过程中发生的成本，包括招募成本，选择成本、安置成本。

　（2）人力资源的开发成本。指组织为提升人力资源的质量而投入的培训和教育费用。

　（3）人力资源的使用成本。是组织在人力资源使用过程中所发生的成本。包括维持成本，奖励成本等。

　（4）人力资源保障成本。是保障人力资源在暂时或长期丧失使用价值的生存权而必须支付的费用。

　（5）人力资源的离职成本。是由于职工离开组织而产生的成本，包括离职补偿成本、空职成本。

　 如何有效控制人力支出，并不断扩大其收益已直接影响着一个组织的效率。在如今，人力资源会计及人力资源审计已经成为提高生产力的一个重要方法。

1.人力资源管理者和人力资源管理专家作为组织变革的推动者，影响和协助组织进行变革。

2.通过有计划的教育与培训战略，促进组织成员对变革的认同，使组织成员感到改革的压力并愿意进行变革。

3.通过参与战略，吸收组织成员参与管理及变革方案的制定，以此化解变革的阻力并提高变革决策的质量。

4.直接通过工作再设计，如工作内容丰富化，作业或职务轮换，自组小组，目标管理等方法促使组织变革的实现。

5.通过为组织员工提供支持与帮助，化解阻力，减少恐惧和忧虑。

6.通过奖惩和强化措施，鼓励人们创新，并制约反对改革力量的发展。

7.从外界引进新的思想和意见以帮助内部人员找到提高组织效率的方法。

8.通过充分授权给员工，让其根据情景的需要致力于自我的变革。

三、人力资源管理与组织文化的建立

组织文化是一个组织中组织成员共同持有的价值观念体系。一个组织的成功，不仅取决于其财力、技术，更取决于其创造财富的文化体系。人力资源管理在创造、发展和维系一个组织的文化过程中，起着十分重要的作用：

1.通过人员甄选过程，不仅识别并雇用那些有知识、有技能、有能力适应组织工作的人，更重要的是选择那些适合自己组织文化的人；

2.通过人员的需要，支持那些拥护新型文化的员工；

3.通过组织的规章制度，确认组织文化的准则；

4.通过改变组织报酬体系，鼓励员工接收新的价值观念；

5.通过人员的调职，工作轮换或停职，来动摇组织中的亚文化；

6.通过教育与培训，使组织员工适应变化。

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第六节　工作生活质量----公务人力资源管理的新策略

　
一、何谓工作生活质量

（工作生活质量：指通过有计划地组织干预方法，以改善组织效能与组织成员福利的过程。它包含工作环境和工作安排、员工参与、人际关系、经济报酬和福利、个人自我实现与潜能发挥。也就是说，工作生活质量实际上表示组织成员在广义的工作环境中，个人的许多需求能被满足的程度，满足程度越高，表示其工作生活质量越高，反之，则越低。）

　工作生活质量（Quality of Working Life, 简称QWL）有多种含义，基本上倾向于三种不同的取向：（1）强调工作中某些条件的质量的提升；（2）强调工作生活品质领域内工作环境能满足个人需求的程度；（3）强调改善个人福利和组织效能的方法。

　我们对工作生活质量采取比较宽泛的定义，将其定义为：通过有计划地组织干预方法，以改善组织效能与组织成员福利的过程。它包含工作环境和工作安排、员工参与、人际关系、经济报酬和福利、个人自我实现与潜能发挥。也就是说，工作生活质量实际上表示组织成员在广义的工作环境中，个人的许多需求能被满足的程度，满足程度越高，表示其工作生活质量越高，反之，则越低。

二、工作生活质量的发展

　从20世纪60年代以来，由于下列方面的原因导致工作生活质量在发达国家发展成为一场普遍的社会运动。

　1、物质生活水准的提高，使工作者转而追求权利、平等、及成功。

　2、教育水准的提高，使工作者的期望提升及对权威的接受程度降低，而要求参与和影响。

　3、劳动者权益法的实施，权利的平等化，使劳动者觉悟到自己应有的权益。

　4、社会民主化进程的发展，使得主雇关系已不是施恩与受惠、指挥与服从，而是员工的自尊与荣誉、雇佣间的平等关系。

　5、新价值观形成，人们普遍认识到工作、收入、就业福利和高水平的生活，不再是特权而是权利。

二、工作生活质量的标准

　学者瓦尔顿(Walton,1973)认为，构成生活质量的标准包括：

1.公平合理的报酬；

2.安全与健康的工作环境；

3.直接运用与发展个人能力的机会；

4.持续成长与安定的机会；

5.工作组织中的社会整合；

6.工作组织中的宪法保障；

7.工作对整体生活的影响；

8.与工作生活相关的社会因素。

另外，在美国，根据80年代的舆论调查，提出了人们最希望工作的前10种工作环境，它们是：

1.工作中的相互尊重；

2.有意义的工作；

3.重视工作质量；

4.发展技能的机会；

5.主管人员能倾听关于改进工作的建议；

6.执行指示时可以考虑自己的情况；

7.能了解自己工作的最终成果；

8.主管人员重视效率；

9.不是过分容易的工作；

10.能了解工作的进度情况。

综合诸家看法和经验观察，工作生活质量与以下几个方面的关键问题有着密切的关系：

（1）如何促使人事制度的公正化，包括录用、升迁、绩效、奖惩等的公平性；

（2）如何帮助员工发展能使他们实现其能力和兴趣的事业，同时，又符合组织事业发展的需求；

（3）如何使工作本身更有意义和挑战性（包括多样化、成就感和自主性等）；

（4）如何使各种类型的奖酬更有效地激励员工，并保障员工的福利；（5）如何建立和促进更为良好、和谐的人际关系和群体间关系；

（6）如何促进组织成员的参与、民主，并实现权利的均等化；

（7）建立和保障安全与健康的工作条件和环境；

（8）如何才能使理想的已经确认的组织目标和变革得以实现。

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第七节　公务人力资源管理发展的新趋势


　

公务人力资源管理，自1980年以后，随着公共环境的变化，也呈现出了新的特点和趋势，概括起来，主要有以下几个方面。

1.知识工作者的兴起以及政府职业化

随着知识经济和信息社会的到来，随着政府管理复杂性的增加，随着政府管理对大量信息的需求，随着政府管理日趋技术化和专门化，政府管理对专门性人才的需求更加强烈，这一切均导致了知识工作者的兴起。


2.从消极的控制转为积极的管理

　所谓积极的公务人力资源管理， 是要在已有的公务人事制度的基础上，创造一个公务人员潜能发挥的良好环境，促使公务人员具有使命感，从而使组织目标的达成和效能的实现。与传统的控制导向不同，新的公务人力资源管理强调“授能”（Empowerment），即授权赋能，主要特征表现在：

1.对公务人员达成行政绩效和服务品质的高度期望和高度信心；

2.开放参与决策的机会；

3.提供行政人员发展自主性的机会；

4.设立具有意义与具有激励力量的目标；

5.发展组织的共同愿景；

6.发展并维持组织成员之间信赖、开放的沟通；

7.信息的开放与透明；

8.公务人员的权益保障；

9.强调相互的利益；

10.人事制度的公正性。


3.公务人力资源发展的重视和强调

公务人员面临的是一个快速变迁的社会，过去被动式的学习已经无法适应时代的要求，具备新的学习能力是公务人力资源发展出的核心，学者马库德（Marquard,1996）称之为新学习，它具有以下特征：

1.学习的目标是欲达成组织绩效；
2.学习的重点着重于“学习如何学习”的过程；

3.灵活适用具有弹性的组织结构，使学习多样化；

4.学习时要发挥及运用创造力，培养非直线式、直觉式的思考；

5.学习可使人们更有意愿及能力发挥创造及分享经验；

6.持续不断的学习、多元化的学习才能更有效率地迈向成功；

7.鼓励人们积极参与及投入各项组织的活动；

8.组织应具有开放性的特性，对于不同的学习方式都能够讨论及包含；

9.学习是一连串的规划、执行与反馈过程；

10.强调教学相长，相互学习；

11.将学习融入工作台中，同时成为生活中不可分割的一部分。

4.人力资源管理与新型组织的整合　

在信息技术的冲击下，传统的金字塔形的组织机构正在让位于新信息社会更合乎需要的组织结构，新型的组织结构将具有如下特色：

对环境具有开放性；

组织结构的弹性化；

组织更趋扁平化，中层管理的削减；

强调通过对话建立权威，权力的均等化；

信息的共享和决策的开放；

权力结构从集中、等级式的，转化为分散网络式的；

从自上而下的控制转为相互作用和组织成员自我控制；

组织的价值观从效率、安全、回避风险转向效能、敏感性、适应性和勇于创新；

组织的地位结构更倾向于以专门技能和专业知识为基础；

10.组织协调的手段更多地强调建议和说服，而不是高压强迫。

5.公务人力资源管理的电子化

人力资源管理的电子化和网络化，可以增加效率，节约成本；有利于人力资源战略和政策制定；有利于加强人员之间的沟通与联系；有利于实现参与管理。

6.政府人力精简与小而能的政府

政府组织规模庞大会导致财政赤字、，绩效低下、成本扩张，因此，各国政府机构改革的一项重要任务就是要缩减人员，提高办事效率。

7.绩效管理的强调与重视

绩效管理意味着组织管理者为公务人员规划责任及目标，以使他们的能力获得最大的发挥；并通过绩效考评，以此作为公务人员奖惩的依据。一个有效的绩效管理系统应包括以下几个部分：

对每一项任务及价值作清楚的陈述；

规划一套用以建立个人行为表现契约的程序；

建立一套流程，作为公务人员能力改善计划的基础；

订立绩效指标；

建立绩效评鉴机制。

8.公务伦理责任的强调和重视

近几十年来，越来越多的公职人员的不道德行为（如腐败）导致了政府威信的下降，导致了公民对政府官员产生“信任赤字”，严重者甚至影响到政府的合法性问题，在此背景下，通过强调公务人员的伦理道德责任而重振政府的威信，就成为公务人力资源管理的一个显著特征和趋势。

中层干部

第九章 公共预算与财务管理

第一节  公共预算的性质、功能

       公共预算：是指一国政府在一定时期内为达成政治、经济和社会目标，依据国家之施政方针，以国家整体资源与国民负担能力为评估基础，所预定的公共财政的收支计划，也即经过政治程序所为之的国家资源配置。　
1.政府预算的性质
         政府预算本质是一个分配稀有资源的活动。它意味着政府在不同的潜在支出目标之间作出选择。在预算文件中，政府表达了其基本的价值偏好，所欲完成的各项政策、行政措施。公共预算作为政府治理的工具，是政府施政的蓝图。
2.政府预算功能
  1.为达到施政优先次序、目标及政策所从事的资源配置
  2.通过税收和借贷（公债）筹措预算财源
  3.通过与货币政策的协同，以预算展现的财政政策稳定经济发展
  4.促使政府机关对预算资源使用达到效率、效能的运用责任
  5.控制支出的合法性、确实性并与政府决策相吻合
  6.提供不同层级间资金转移的机制
  7.作为预算计划的社会和经济发展的工具
8.经由财政的监督权，驱使政府机关使其计划实施更具经济、效率和效能