公共管理学专题详解

中层干部

第一节 公共部门战略管理的价值和特点


在当代，面对日益复杂、动荡和多元的公共管理环境，为了取得最好的管理结果，实现组织目标，非公共部门中战略管理技术由于自身的特点，受到整个公共管理部门的重视并进入了公共管理领域。

一、战略管理概述

1、战略与战略管理的基本内涵

战略最早是一个军事术语，意指通过一定的谋划去实现或赢得战争胜利的目标。与战略相关另一个术语是战术或策略，它也具有通过制定一定的对策去赢得战争胜利的含义，但两者有层次上的区别。一般来说，战略相对的是整个战争，是针对整体的、总的目标，而战术相对的则是一场战争的局部或一场战争中的某一战役，是针对较低层次的目标。战略这一概念产生后，相当程度上作为一种管理程序或技术，逐步在私营部门即企业中得到广泛的应用，尤其是在第二次世界大战后，随着环境的复杂和竞争的激烈，企业通过制定相关的战略并进行战略管理，注重长远利益和周边环境，而不只是顾及眼前的内部问题，取得了满意的效益。因此，所谓战略，是指带有全局性、长远性和根本性的重大谋划与对策研究，它反映了组织在一个较长所要达到的主要目标和实现这些目标的主要措施、部署、步骤和设想，并着眼于组织长期目标和宗旨的实现。

战略管理，从管理过程的角度看，它是一个以战略计划的制定为起点，包括了计划的执行、追踪与控制等环节的完整的管理过程。而从决策的角度看，它可以被视为一种战略决策的制定及其执行，包含四个方面的内容：

第一、对组织未来发展产生冲击的内、外环境进行分析的活动。

第二、将整体组织与对其发性冲击的议题进行分析的活动。

第三、关注组织目标以及发展方向的战略选择。

第四、促进战略的有效执行。

所以，所谓战略管理，是管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标的行为，或者说，战略管理是制定、实施和评价组织能够达到目标的艺术或技术。

　

2、战略管理与战略规划的关系

在认识战略管理基本内涵时，必须注意战略管理与战略规划的区别与联系。

战略规划，是指从战略的高度对完成组织目标或任务进行的计划，但并不涉及计划的执行和评估问题。从历史发展来看，战略规划是战略应用于私营部门的最初形式，流行于20世纪60?/FONT>70年代，主要有两种表现形式，即企业战略计划和公司战略计划。

其一、企业战略计划。主要包括确立企业任务、环境监测和确立目标三个内容。明确企业任务包括对现行与预期的企业前景、产品、市场以及数年时间内的预测做出明确的规定，它涉及了对组织所从事的业务内容的认定。环境监测包括级组织内外部的优势、薄弱环节、机会和威胁等进行评价。确立目标是任务和环境监测基础之上的更加具体的指向，较高层次的战略要素在较低层次上转变为目标。

其二、公司战略计划。公司战略计划作为一项管理技术或管理过程来说，与企业战略管理有大致相同的内容和步骤，但是，公司战略计划比企业战略计划更关心组织的高层，更关心企业各部门之间的责任分配，而且，十分重视并要求公司的主要管理人员如首席行政官能够提出一个相当持久的公司远景规划。相比较之下，在取向和步骤基本一致的前提下，公司战略计划比企业战略计划在具体细节上要更为周密得多，也成熟得多。

但从管理过程来看，战略规划毕竟只侧重于规划，而对如何保证所制定的战略规划的落实注意不多，因而在80年代以后，随着对战略及其运行规律的认识的深化，人们对战略的运用不再停留于仅仅进行规划，还注意了根据战略规划的要求对整个战略规划的执行、控制和评估，也就是说，是将战略观念贯穿于组织的所有部分，以及管理的全过程，使战略的运行构成了一个完整的管理过程，形成了战略管理。这样，在管理领域内，战略管理代替了战略规划，战略规划成为了战略管理的一个组成部分，它与执行、评估合一起，构成了一个完整的战略管理过程。

　

3、战略管理的基本特点

现代战略管理具有如下的特点：

第一、战略管理具有强烈的未来导向性。应该说，组织的计划都是根据组织的目标所确定今后要实现或完成的任务，因而在管理领域内，任何组织的计划都具有未来性。

第二、战略管理具有长期性、全局性和根本性。整个战略管理涉及的是组织发展的总的格局和问题，关注的是组织的长远发展和利益。

第三、战略管理具有外向性，是外部环境的管理。所谓外向性，是指战略管理是在面对复杂多变的环境时，通过制定战略，利用外部机会和化解或回避外部威胁，从而促进组织成长的发展。

第四、战略管理是一个由外向内的实施过程。战略管理是从注重外部环境，寻求机会与回避威胁开始的，通过环境评估，确定战略规划，然后将这一战略目标贯穿于整个组织的结构调整、人员安排和资源配置，进行整个组织管理运行的。

第五、战略管理是理性分析与直觉的结合。从决策的角度看，战略管理是在对组织外部和内部多种因素定性和定量分析的基础上，作出决策的过程，相当程度上它是一种重大决策的客观、逻辑的方法。然而，战略管理决策的制定又不仅仅由靠理性分析，因为战略管理是面向未来的，是首先关注复杂多变的外部环境的，而未来是不定的，外部环境也是处于发展变化中的，因而不可能仅凭精确、明晰的逻辑分析就能制定出战略规划，经验、感觉和直觉也在决策中取着极为重要的作用。

二、公共部门战略管理的价值和特点

战略管理作为一项管理工具在政府管理领域内的运用具有重要的价值，但公共部门对这一管理技术的运用有其特定的要求。

1、公共部门战略管理的价值战略管理作为一项管理工具使用对公共管理部门来说，具有以下的价值：

第一、使公共管理部门对公共管理能适应越来越复杂的环境的变化。公共管理受到由政治、经济、文化、生态等因素所构成的公共管理环境的影响，而在现代社会，不仅政治、经济、技术、文化和社会都发生了巨大的变化，而且各个因素间的相互作用也更为频繁和复杂，从而使公共管理面临的环境更加动态化和不确定，对公共管理提出了新的要求。

第二、能促进政府管理改革的深入。自20世纪80年代以来，随着人们对政府与社会关系的重新认识，抛弃传统的“大政府”即政府在社会管理中对公众的生、老、病、死都直接负责管理而对“小政府”价值的追求，政府社会管理改革职能进行了重新定位并深入进行了政府职能输出方式的改革，相应的也明确了公共管理的不同层次的管理内容及其方式。因此，对更主要的承担宏观公共管理事务的公共部门来说，战略管理作为一种新的管理工具，对政府提出公共管理长远的、全局的发展规划，具有重要的作用。

第三、使政府更好地维护和代表公共利益。现代公共管理社会环境的更加动态化和复杂化，其中一个重要的构成因素就是公众公共需求在总体上的增长与质量和规格上的多元化要求。政府进行公共管理的基本目标，是在公共领域代表和维护公共利益，而社会的公共利益是由若干区域内或若干社会阶层和团体的在基本方面具有共同性的利益构成的，这就决定了在整个公共利益的构成中，存在不同区域和团体的局部性的或质量要求不同的共同利益。这就要求政府在进行公共管理中，必须要有相应的系统观念、整体观念和长期观念，从而能从战略的高度构建国家或地区的公共事务发展战略，以更好地维护和代表公共利益。

2、公共部门战略管理的特点战略管理是作为一项管理技术或管理工具进入公共部门的，公共部门的战略管理与私营
部门的战略管理在程序上或步骤上的基本相同，使得公共部门的战略管理也具有战略管理的一般特征，即上述的强烈的导向性、长期性和全局性、外向性、从外向内的运作及理性与直觉的结合等。

但是，公共部门在运用战略管理时，会受到一些私营部门不必考虑或不必直接考虑的因素的影响和制约。这些因素主要是宪法的规定、立法和司法的规定、政府法规、管辖权限、稀缺资源、政治气候等，因而国外学者认为在公共部门，“战略计划是在宪法规定的范围内，为确定政府行为性质和方向的基本决策所进行的专业性努力” 。

因此，公共管理部门在运用战略管理时，必须注意以下几点：

第一、在开始制定战略计划的过程中必须取得一致意见。这里的“取得一致意见”，主要是指公共部门在形成战略规划时，由于规划涉及到公共利益，因而必须最大限度地注意公众的要求，力求使规划能得到公众的普遍认同。

第二、考虑公共管理部门的权限，或是关于公共组织立法的具体规定。这是公共部门与私营部门在进行战略管理时的一个重要区别。一般来说，私营部门的授权没有限定，如一个石油领域里的企业，其业务逐步拓展到钢铁、化工、电子等，是很正常的。但在公共管理中却不能如此。
因为公共部门所拥有的权限是法律所赋予的，这就决定了它的管理和服务范围。而在制定战略时，权限是最重要的。公共部门只能在法律规定的范围内，根据法律的授权进行战略决策。

第三、努力追求组织任务的明确性。由于公共部门管理对象是公共事务，目标是增进公共利益，但在现实中，公共利益通常是一个较为抽象的概念，因而公共部门要明确的决定自己去干什么尤其是达到一个什么样的指标是增进了公共利益较为困难的。加之在现实中，一些公共部门基于这种困难性，“目标不明确常常是有意而为之，因为虽然不明确的目标不能达到，但谁也不能说没有达到目标” 。因此，较之私营部门的战略管理，公共部门必须更加注意对任务和目标加以说明和分析，并将战略任务和目标分解到较低的层次。

第四、注意战略绩效评估中的社会效益指标。战略绩效的评估无论是在私营部门还是公共部门都是战略管理中的一个重要环节，但两者的战略绩效评估指标体系不完全相同。对公共部门来说，由于其组织的基本目标和法律的规定，因而在考虑战略是否与外部环境相一致时，首先必须注意公共需求的满足，也就是对公共利益的维护和促进。

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第二节 公共部门战略管理过程和原则


从管理过程来看，公共部门的战略管理与私营部门一样，通常表现为一个客观的、逻辑和系统的过程或步骤。虽然这一过程在一定程度上表现为一种管理艺术，但它是有规律可循的，进而也是有基本的原则可依的。

一、公共管理部门战略管理过程

在理论上对战略管理的过程的划分，管理学者布莱森设计了一个模式，将公共部门的战略管理分为开始制定战略计划过程并取得一致意见、明确组织权限、阐明组织任务和价值、对外界环境进行评价、对企业内状况进行评价、确定组织面对的战略性问题、制定战略棗处理问题、制定有效的未来的组织蓝图八个步骤。美国学者奥斯本和盖伯勒在进一步将公共部门战略管理的步骤分为内外形势分析、判断鉴定组织面对的要害问题、确定组织的基本任务、整合组织的基本目标、绘制蓝图棗成功的景象、制定实现这个蓝图和目标的战略、排列战略时间表、测量评价最终结果九个步骤。

这里，我们将公共部门的战略管理分为环境分析、战略规划、战略实施和战略评估四个主要环节进行分析：

1、环境分析

公共管理环境是一个由多种交互作用的因素构成的系统，包括生态的、文化的、政治的、经济的等方面。这些环境因素根据对公共部门决策的影响程度，实际上又可以分为一般环境和具体环境。一般环境指作为整个公共部门决策背景的环境因素，如社会文化心理、公共管理文化观等；而具体环境则指对公共部门的决策、管理发生直接影响的因素，包括组织内部的环境。

环境分析的基本任务是运用系统思考和特定的分析模式或工具，分析影响组织的外部系统以及组织在这一特定外部系统背景下的优势与不足，了解外部的机会和威胁，从而奠定战略规划的基础。这一依靠特定工具所进行的环境分析通常被称为SWOT分析，我们将在本章第三节中进行具体介绍。

2、战略规划

战略规划是在环境分析的基础上形成战略的过程，也是将战略意图转化为战略决策的过程。从战略管理的角度看，公共部门战略规划主要有以下几个方面的活动：

（1）确认重要的环境变化及趋势的议题。

（2）提出问题和确认目标、任务。主要内容是明确本身是什么组织并且组织将如何发展？组织的服务对象是什么？服务对象需要什么？我们应当进入什么样的领域进行服务？等等。

（3）决定组织在一定时期内所注重或强调的主要价值。

（4）通过战略分析，选择组织应当进入的领域，并设定基本的明确的策略方向。

（5）通过战略选择，确定组织应当采取的战略类型。

（6）设定执行所选择的战略的行动方案，即将战略选择的结果进一步体现在公共服务的品种规格、功能战略和资源分配等方面。

3、战略实施

所谓战略实施，是通过建立和发展行动的能力和机制，将战略规划转化为现实绩效的过程。战略实施是战略规划的延伸，两者之间有密切的关系，且都涉及到政府管理或说公共行政的一些基本职能，但两者不仅涉及的职能各有偏重，而且有根本的不同。一般来说，战略规划是一个思维过程，是在行动之间部署力量，整个规划重在目的有效性，且在战略规划制定的过程中需要协调的是少数人，涉及了计划、虽然涉及到了计划、组织、协调等，但偏重在计划职能；而战略实施是行动过程；是在行动中管理和运用力量，整个行动实施关注效率，且在战略实施过程中需要更广泛的行动者之间的协调，总体上偏重于组织和协调职能的发挥。

战略实施主要有以下几个方面的活动：

（1）确定实际目标与实施的具体指标。

（2）进行功能战略的选择。所谓功能战略，就是针对所确定的总体战略中的关键因素，强化组织提供公共产品和服务中的关键环节。

（3）进行有效的资源配置。

（4）根据战略规划的要求，建立有效的组织结构，使组织结构与战略相匹配。

（5）建立和发展有效的沟通与协调机制。

（6）促进变革，克服变革的阻力。

（7）通过政府及社会营销，促进战略实施。

4、战略评估

公共部门的战略管理，如一般的计划执行必须要有必要的反馈控制一样，战略管理过程也需要建立一种反馈机制，这就要依靠战略评估。因此，所谓战略评估，就是对战略实施进行监控，并对战略实施的绩效进行系统的评估的过程。

战略评估主要包括以下活动：

（1）检查战略基础。为了把握战略基础的状况，可以通过这样一些关键问题进行了解：优势是否是优势，优势是否等到加强？内部弱点是否还是弱点，在实施过程中又出现了哪些新的弱点？内部机会是否变化，是否有新的机会？外部威胁是否存在，是否有新的威胁等。总之，就是要通过弄清上述关键性问题，以了解构成现行战略的机会与威胁、优势与弱点等是否发性了变化，发生了什么变化，以及发生这种变化的原因，从而为进行战略的适时调整奠定基础。

（2）衡量战略绩效。就是将战略规划中的目标与实际结果进行比较，找出实施战略规划过程中已取得的成绩。通常，科学地衡量战略绩效，有赖于确立明确的并尽可能量化的绩效评价指标。同时，战略绩效衡量还要通过对成绩的评估，进一步深入并回答这样一些重要的问题：组织的结构是否与战略的要求相一致？战略是否与外部环境要求相一致？战略规划的制定及实施是否达到了资源的最佳配置？战略涉及的风险程度是否合适？战略实施的时间表是否恰当？等等。

（3）战略的修正与调整。这是一个对已有战略进行重新决策的过程，即通过战略基础检查和战略绩效评估，决定是否继续实施战略，或是调整战略，或是重组战略甚至终止战略。

总之，公共管理部门的战略管理是一个主要包含了环境分析、战略规划、战略实施和战略评估四大环节的完整的管理过程。但是，这一过程不是形式主义的，即在实际中并不是所有战略管理都必须遵循四个环节中的所有步骤。应该说，公共管理部门运用战略管理的重要的作用主要表现在两个方面：一方面，使公共管理部门的管理能适应环境的需要和变化，具有全局性和长远性，提高管理的针对性和效率；另一方面，对公共管理部门来说，则在于促进组织本身不断地变革和学习，保证公共部门长期和稳定的发展。组织学习，是现代社会一切组织面临的一个至关重要的任务和课题。

二、公共管理部门战略管理的基本原则

公共部门战略管理的原则主要包括以下几点：

1、以社会公众的共同需要为出发点

对于公共管理部门来说，制定战略应当建立社会公众的客观需要基础之上，而公共管理部门也只有不断地满足社会公众的共同需要，促进社会公共利益的增长，才可能存在和发展。具体到一个中低层的提供公共产品和服务的公共管理机构而言，满足社会公众的共同需要，也就是满足一定区域内公众的需要、公共产品市场的需要（现代公共事业所提供的产品基本上不是全免费的，且由于政府公共管理方式的发展即通常不直接生产或提供这些产品和服务，因而客观上存一个公共产品和服务的市场）。要根据科学技术的发展、社会的变迁，以及公众偏好的变化，采用不同形式满足公众的需要。

根据这一原则制定公共管理部门的战略，必须真正认识公众的需求到底是什么，以及公众的价值准则是什么。公共事业的内容是一定时期内公众基本生活的共同需要。虽然现代社会公众的需求已呈多样化的趋势，但纳入公共管理范围的不是少数人特殊的需求，而是多数人的与他们基本生活密切相关的需求。在公共管理领域内，与其公共性的基本要求不吻合的管理手段，是难以成功的。

2、使战略管理过程尽可能简单化和非程式化

有正确的出发点，制定成功的战略规划和形成一定的管理步骤是战略管理取得成功的前提，但这并不能保证成功的实施。因为环境是变化的，任何事情总是做的比想的更为困难，并不是紧紧靠预先设定的环节按部就班的执行就能达到目标。一般来说，制定计划是要防备可能发生的变化，而制定战略则是要利用可能发生的变化，因为变化意味着机会，一个组织正是要随时把握机会以获得成功。实际上，战略管理正是一种促进组织学习和行动的过程，是让组织在学习和行动中不断把握机会取得发展的过程。因此，进行战略管理时虽然必须设定管理环节，但不能仅仅将这一管理只视为一个正式的控制系统，必须尽量避免程式化行为。

为此，公共管理部门在进行战略管理时，更应该将其视为一个在进行管理过程中可以不断使用的分析工具、管理工具。通常，为了尽可能简单化，应消除过于专业和神秘的计划术语。为了避免程式化行为，可以对任务分配、团队成员、会议形式及计划日期进行适当变动，同时，过程也不应是完全可预期的，环境也要有所变化，从而激发管理者和组织的创造性。要强调以数字支持但以文字叙述为主的计划。要建立一种可以使战略管理的作用和基本目的得到理解的文化，要注意到心理社会和政治因素，等等。

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第三节 公共部门战略规划


在公共部门的整个战略管理中，战略规划不仅是一个基本的内容，也是整个管理的核心环节。因此，有必要在对整个战略管理过程认识的基础上，进一步对战略规划进行分析。

　

一、公共部门战略规划的基本内容和过程

公共部门的战略规划与私营部门不同，而且具有不同的类别。其所具有的基本内容构成了对战略规划过程的具体要求。

1、战略规划的概念和价值

公共部门的战略规划，是该组织在分析环境和把握环境所存在的威胁与机会的基础上，产生组织战略的过程，是一个一体化决策系统的形式产生并发出连贯协调的结果的正规化程序。战略规划是整个公共管理计划的核心，为各项具体计划的制定从整体上确定了基本的轮廓和依据。因为，从横向看，战略规划的确定，有助于各项具体的管理工作的开展，如公共产品和服务市场的定位、资金筹措、设备购置、人员配置等之间的相互协调；从纵向看，战略规划的确定，有助于正确处理长远需要和眼前需要、长远发展和眼前生存的关系，减少和避免短期行为的干扰，保证组织长期稳定的发展。

2、战略规划的特点

作为一个产生组织战略的过程，战略规划也是一个决策过程。但必须注意的是，战略规划所面对和处理的决策议题和一般政策规划的议题是存在差异的。一般来说，战略规划的议题具有三个基本属性：一是稀少性，即战略决策所要处理的问题通常是没有先例的，因而这一决策是不寻常的，相当程度上具有创新性，是一个通过一定程序充分发挥管理者直觉和管理艺术的过程。二是重大性和长远性，即战略议题通常是涉及全局的和长远发展的重大问题，就公共管理部门来说，通常表现为科、教、文、卫、体及公用事业等整个领域或行业中长期发展的问题。三是指导性，即如上面所述，战略规定确定，相应的各项较低层次的决策的基本方向，以及管理工作的基本框架也就随之确定。

从决策结果来看，战略规划的直接结果是形成组织的战略计划。一般来说，一个科学的战略计划应包含如下的基本内容：（1）战略范围，即规定了组织与社会环境因素之间发生作用的范围，这也表明了组织通过战略管理所要达到的那一方面的目标。（2）确定功能战略，即针对所确定的总体战略中的关键因素，强化组织提供公共产品和服务中的关键环节。（3）资源配置，即要阐明如何部署资源。（4）形成最佳协调作用的机制，即在战略范围内，制定出如何使资源配置与竞争优势相互协调的方向的措施。（5）说明战略范围的机会与威胁，以及环境变化的趋势，同时，还要配置必须的应急战略。由于战略规划是针对未来制定的，在不确定的未来环境中贯彻的，因而必须根据预期的环境变化趋势，形成一定的应急战略，从而能使组织在环境变化的情况下，很快地扭转局面，避免陷入危机的困境。

从战略规划的层次来看，战略规划在公共管理部门中的应用与公共管理的层次相应，可以大致分为三类：第一类是涉及全国的应用。这是最高层次的应用，通常需要广泛的公民参与，且在战略执行过程中必须有相应的组织之间高度的合作与协调。第三类是在地区性如省一级的应用。这是根据最高层次的战略规划并针对本地区的实际需要，所作出的策略性的中长期规划。第三类是以部门为主的应用，这实际上是一种战略议题管理，即是公共管理部门根据本身的性质和法定管理范围，从上述战略计划中选择特定的议题，形成相应的计划进行管理，而非全面性的战略规划。

还必须注意战略规划中价值观念的作用。战略规划的制定不仅取决于对未来情况的估计分析，而且也取决于战略制定者的价值观念，这对公共管理部门来说尤其重要。比如，具有特定营利性的电讯部门从其利润获取来看，更愿意在发达地区尤其是发达的大中城市中进行发展，但通常，相关的公共管理部门从其公共价值取向以及国际通行的电讯服务公平原则，就需要制定扩大在农村和不发达地区进行电讯服务的战略，然后通过相应的政策，要求和引导电讯部门在广大农村和不发达地区进行发展。


二、公共管理部门战略规划过程

公共管理部门的战略规划过程主要包括以下步骤：

1、开始制定战略计划过程并形成初步共识。这一步骤的目的，在于取得主要决策者与战略规划行为的共识，如对战略规划的价值、需要介入的单位和人员、特定的步骤以及方法等认同。

2、明确组织权限。即明确关于公共门立法的具体规定，这是公共管理部门战略规划过程中一个有特定价值的步骤。这一过程中，一方面要了解法律，知道何者是不受法律限制的，何者是受法律限制的；另一方面要确认自己作为公共组织的使命。使命是一个组织存在的目的，而战略规划主要工作就在于从总体的高度上明确组织的使命与价值。为此，规划者要在充分分析自己的以公共性为基本要求的战略将对哪些人或群体产生影响、产生何种影响的基础上，通过回答以下问题来明确本组织作为公共管理部门的使命：

（1）我们是什么样的组织，我们应该做什么，我们追求的主要价值是什么；

（2）我们所要满足的社会及政治需要是什么，或者说，我们组织的服务对象是什么、服务对象需要什么、我们应当进入什么样的领域进行服务；

（3）我们应该进入什么样的领域进行服务，通过什么样的方式和行动去满足这些需求；

（4）我们应如何处理与战略有利益相关的对象关系；

（5）我们进行行动时不同于其他组织的条件是什么。

3、进行SWOT分析，即特定的环境分析。这一步骤主要目的是通过对内外部环境进行分析评价，并将内外环境结合起来，提供组织内外部的优势与弱点、机会与威胁的相关信息，以便组织把握环境状况及其走势，作出最适宜的回应。这是一个战略规划步骤，也是一个广泛使用的分析工具，详细内容下面将作专门介绍。

4、确定组织面对的战略性问题，或说战略议题。确定战略性问题，就是确认组织根本的政策选择。组织的战略性议题的确定，对组织的法规、服务价值、产品或服务水准与组合、顾客或使用者、成本、财政、组织资源配置和管理等发生直接的影响。这一步骤就是通过处理组织内部所确定的任何薄弱环节，以及来自外部的威胁和未来机遇，并通过一定的方式将战略问题与平常问题分开来完成。对公共部门来说，战略议题可能会是一个重要的人事问题，如有经验的高级管理人员辞去公职而到与该部门所管理或生产的公共产品有关的私营部门任职，也可能会是某一公共产品或服务，将按照某种管理权限，通过订立合同转包给私营部门，由此会考虑将来进行民营化的问题，等等。由于战略性议题是将形成和贯彻的战略的基础，所以在这一阶段的主要工作，就是确认组织面临的这些基本政策选择，包括列举战略议题清单，并以优先顺序进行排列。

5、战略选择。这一步骤的主要任务，就是在综合分析各种可能战略的基础上，作出适合组织发展的使命、具有可能性与可行性的战略。实际上，这一阶段也是制定“实施计划”的过程，因为一旦战略议题获得认可，由这一战略所包含的指标及有关的重要步骤、责任、期限和所需要的资源、组织结构等也就确定，因而实施这一战略的行动计划就会应运而生。

三、公共部门战略规划中的SWOT分析

1、SWOT分析的基本含义和目标

SWOT分析是目前战略管理与规划领域中广泛使用的分析工具，其中的S是指优势（strength）、W是指弱势（weakness）、O是指机会或机遇（opportunity）、T是指威胁（threat）。SWOT分析，就是指通过了解自己组织的优势与弱势的基础上，将组织内部的资源因素与外部因素造成的机会与风险进行合理的、有效的匹配，从而制定良好的战略，以掌握外部机会，规避威胁的一种方法。

2、SWOT分析法的使用

在进行战略管理与规划中，通常可以通过编制SWOT矩阵图来进行SWOT分析。具体来说，SWOT矩阵由九个格子组成，构建SWOT矩阵进行SWOT分析的过程一般有如下8个步骤：

（1）列出组织的关键外部机会；

（2）列出组织的关键外部威胁；

（3）列出组织的关键内部优势；

（4）列出组织的关键内部弱点；

（5）将内部优势与外部机会相匹配；形成SO战略；

（6）将内部弱点与外部机会相匹配，形成WO战略；

（7）将内部优势与外部威胁相匹配，形成ST战略；

（8）将内部弱点与外部威胁相匹配，形成WT战略。

在SWOT分析过程中，最重要的就是确定什么是关键的内部因素和外部因素，因为所谓内部优势和弱点、外部机会和威胁，是由关键问题构成的或由以关键问题为形式表现的。对关键问题的确定，要求战略规划制定者要有良好的判断力。良好的判断不仅来自知识、经验，也要靠理性思维能力和非理性的直觉能力。因此，这也是整个SWOT分析中最为困难的部分。

经过SWOT分析，一个公共管理部门可以有如下不同的战略匹配和选择：

第一种是优势棗机会（SO）战略。SO战略是一种将组织内部的优势与外部环境的机会相匹配，发挥组织内部优势面利用外部机会以达到组织目标的战略。从制定战略来说，这是任何组织追求的目标，从进行战略管理的过程看，任何一个组织及管理者都希望充分利用自己的优势并避免自己的弱点，抓住外部环境所提供的机遇以求得发展。但是，要充分发挥自己的优势实际上与其他因素的控制和转化有关，因而这一战略的采用往往需要以其他战略如WO、ST或WT战略来奠定基础。

第二种是弱点棗机会（WO）战略。WO战略的含义，是指利用外部机会来弥补内部的弱点。通常，是在这样一种情况下使用这一战略，即组织存在着外部的机会，但内部却存在着弱点，妨碍着外部机会的实现。实际上，这是当外部环境中具有的组织发展的机会时，以利用这一机会达到发展为目标指向和契机，来进行组织内部的更新。

第三种是优势棗威胁（ST）战略。ST战略是利用优势回避或减轻外部威胁影响的战略。

第四种是弱点棗威胁（WT）战略。WT战略是在减少内部弱点的同时规避外部环境威胁的战略。与上述三种战略比较，这是一种防御性战略。如果一个处于内部有许多弱点而外部又面临大量威胁境地的组织，往往对外界机会的利用效率是很低的。

上述对SWOT的分析，主要是从一种一般性的技术的角度展开的，即是从包括公共组织和非私营组织在内的所有组织的角度的战略管理一般性的角度进行的。对于这一管理工具在公共管理部门中的应用，目前人们大致有两种观点。一种观点认为，当公共部门评价外界环境或者认为有必要进行SWOT分析时，公共部门和私营部门对SWOT的运用没有区别。另一种观点则认为，“SWOT（优势、劣势、机遇、威胁）内容的重要性因部门的不同而存在显著差异。首先，企业具有严格的市场，政治联系淡化。与此相反的是公共部门和第三部门的组织，它们关于市场的定义松驰，并通过权威系统放以强制……。其次，企业寻求机遇，而公共组织和第三部门的组织却在遭遇威胁的情况下才有所作为”。这就是说，私营部门在运用SWOT时，由于市场的明确化和较少受到政治的直接影响，因而更能单纯和直接地从利润出发，主动地寻找外部机会，而公共组织由于不存在与私营部门一样的市场或其市场的特殊化，更由于受到政治的直接影响和制约，且较之私营部门少有生存压力，因此，更可能是被动的而非主动的，更常见的是很容易对威胁有所反应。这种由于整个SWOT分析运用时的倾向不同，进而导致战略规划基本态势不同，决定了战略管理过程在公共部门的运用所产生的结果与私营部门的不同。

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第五章 公共政策的设计、执行与评估

       公共政策乃是政府为了解决和处理公共问题，达成公共利益或公共目标，经过政治过程，所发展出来的原则、方针、策略、措施和办法。在现代社会，公共问题层出不穷，愈加复杂，性质越来越严重，解决和处理更加艰难。政府如何及时发现公共问题，提出行动方案，从而化解问题，以保证国泰民安，是当今政府公共管理面临的一大难题，也是公共管理的重要职责所在。
       一个有为有效的政府应当具有回应性（responsiveness）、代表性（representation）、责任性（responsibility）及可靠性（reliability）。而此四性的实现，与政府的公共政策关系甚密。
       从政府绩效的角度来看，政府政策的品质和水准，确实与政府的绩效有关。从某种意义上讲，政府的绩效事实上是政策绩效的综合反映。
是故，在现今政府治理领域，公共政策的研究已经成为一门显学。
       本章主要介绍公共政策的性质以及类型；公共政策问题的建构，包括介绍政策问题的性质，政策问题建构的方法以及分析政策问题诊断误差的来源；政策规划与设计的特性和原则，理性政策规划的基本步骤；公共政策的执行，包括介绍政策执行的理论模式（有自上而下的政策执行模式和自下而上的政策执行模式）以及影响政策执行力的因素；公共政策评估的意义、特质与功能，政策评估的一般标准和政策评估结果的处理方式。

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第一节 公共政策的性质


公共政策乃是政府为了解决和处理公共问题，达成公

一、公共政策的性质

㈠公共政策的定义：

公共政策是公共权威当局，为解决某项公共问题或满足某项公众需求，所选择的行动方案或不行动。

㈡公共政策的特质

1、公共政策乃是公共权威当局所进行的活动

一般而言，公共政策是由政府机关制定的；当然，这并不意味着社会其他组织对政策制定不发生影响作用。

2、公共政策的选择行动是一种有意识、有目的的行动，或说是目标导向的

3、公共政策是问题导向的

公共政策的主要目的在于解决社会问题。公共政策所处理的公共问题可能是单一的，也可能是一系列相互关联的社会问题，是一个政策问题的网络。

4、公共政策包括了公共权威当局的作为或不作为的行动

二、公共政策的类型

为了帮助政府政策制定者了解不同政策的性质与特色，提高政策制定的品质，通过类型建构（Typical Construction）对公共政策进行分类乃是必要的。

根据公共政策学者罗威（lowi,1992）和萨利斯伯瑞（Robert Salisbury,1968），可以将公共政策分为以下四种类型：

Ⅰ、管制性政策（Regulatory Policy）。从博弈论的角度分析，此类政策属于“零和赛局”（Zero Sum Game）的政策，因为此类政策的执行，常会使一方获利，而使另一方失去利益。

Ⅱ、自我管制性政策（Self-Regulatory Policy）。她是一种非零和赛局（Non-Zero Sum Game）的政策类型，因为政策的执行通常不至于牺牲其他标的团体的利益为其代价，也就是说没有利益上的排他性。

Ⅲ、分配性政策（Distributive Policy）。此种政策基本上是一种非零和赛局的政策，因为政策的执行，并不构成它方之所得建立在另一方所失的基础上，不具备义务和利益的排他性。

Ⅳ、重分配性政策（Re-Distributive Policy）。这种政策出现利益上的排他性，乃是一种零和赛局的政策。

中层干部

第二节 公共政策问题的建构


政策问题的性质

㈠传统的政策分析学者通常将公共问题视为封闭问题（Close-ended Problem）或第一类问题（First Type Problem），或称之为“温顺的问题”（Tame Problem）。学者李特尔（Rettle,1972）认为，这类问题具有下列特征：

有明确的问题形成与界定；

问题解决阶段可以明确划分；

解决问题的答案可加以考验，故能分辨出解决方案的对与错；

能针对任何问题找到最后的答案，问题解决过程可以找到确定的结束点；

可以列举所有解决方案；

可以针对应然与实然间的差距进行清晰的诠释；

每个问题皆能从现实世界中加以抽离，并予以解决；

每个问题都能有明确的、可以认定的与自然的分析形式；

温顺的问题可以复制；

纵使解决问题会得到某些人的欢呼，但当问题解决失效，则没有人需要负责。

㈡政策分析学者邓恩（Dunn,1994）认为，当代的政策问题的性质有下列特征：

互赖性（Interdependence）。

主观性（Subjectivity）。

人为性（Artificiality）。

动态性（Dynamics）。

㈢当代政策科学家对政策问题的认定，许多学者认为是一种开放型问题（Open-ended Problem）、复杂的问题（Complex Problem）或是“恶劣的问题”（Wicked Problem）。学者李特尔（Rittle,1972）认为这类问题的特征为：

没有明确的问题形成与界定；

问题形成即是解决问题方案的分析，了解问题就是解决问题；

没有单一的标准能分辨出解决方案的对与错；

恶劣的问题没有停止的规则；

无法列举所有操作解决方案的名单；

应然与实然间的差距可能有许多不同的诠释；

每一个问题欠缺明确的与自然的分析层次；

每一个问题必须是一箭中矢的运作，没有尝试错误的机会；

问题是独特的，无法复制的；

解决问题者没有错误的权利。

政策问题建构的方法

1、政策问题建构的四种分析方法：

⑴问题感知（Problem Sensing）

⑵问题搜索（Problem Search）

⑶问题界定（Problem Definition）

⑷问题陈述（Problem Specification）

2、政策问题建构的四种实质内涵：

①问题情境

②后设问题（Meta-problem）

③实质问题（Substantive Problem ）

④形式问题（Formal Problem）

3、问题建构的程序：

ⅰ、以“问题感知”体悟“问题情境”

此阶段的目标是企图发现政策科学利害关系人所共同感受到的问题情境形态。

ⅱ、以“问题搜索”认定“后设问题”

此阶段是以公共政策概念诠释问题情境，使之成为政策分析家所能处理的后设问题。

ⅲ、以“问题界定”发现“实质问题”

此阶段系以专业知识来判断究竟该问题是属于哪一政策领域，并以该领域的概念构架来进行分析。

ⅳ、以“问题陈述”建立“形式问题”

此阶段须以建构语言的方式，将实质问题转化为以数学语句或专业术语为表达方式的形式问题，但这种建构语句的形式必须明确反映政策问题本身的实质。

4、问题建构过程中的“第三类型错误”

政策问题诊断的误差

政策问题诊断误差可能的九个来源（Grover Starling,1988）:

1组织结构（Organizational Structure）

2意识形态（Ideology）

3无知（Ignorance）

4信息太多（Babel）

5噪音干扰（Noise）

6时间落差（Lag）

7逃避问题（Avoidance）

8隐蔽问题（Masking Problem）

9虚假问题（Pseudo-problem）

中层干部

第三节 政策规划与设计


一、政策规划与设计的特性

政策规划是目标导向的

主要表现是任何一项政策规划必须具有前瞻性与指导性

政策规划的变革取向

表现为政策规划必须要有变动性与创新性

政策规划的选择取向

在进行政策规划时，要设法扩大选择的机会，在有限的资源下，做有效的选择

政策规划的理性取向

政策规划的基本精髓就在于重视理性，其真正的意义就在于：通过环境、目标、手段之间的有效搭配，从而产生政策规划的可行性情形

政策规划的群体取向

即有大家一起来，人人参与，群策群力，相互补充

二、政策规划的原则

㈠学者卡普兰（Arabam Kaplan）提出的政策规划原则：

公正无偏的原则（Principle of Impartiality）

即从事政策规划时，应持无偏无私的态度，对当事人、利害关系人、社会大众等，均应予以通盘谨慎的考虑

个人受益原则（Principal of Individuality）

即在从事政策规划时，无论采取何种行动方案解决问题，最终的受益者都必须落实到一般人民的身上

劣势者利益最大化原则（Maximum Principal）

即从事政策规划时，应考虑使社会上居于劣势的弱势群体及个人，能够得到最大的照顾，享受最大的利益

分配普遍原则（Distributive Principal）

即从事政策规划时，应尽可能使受益者扩大，即尽量使利益普及于一般人，而非仅仅局限于少数人

持续进行原则（Principal of Continuity）

即从事政策规划时，应考虑事务的延续性，对事务及解决问题的方案，从过去、现在及未来的角度研究方案的可行性，不能使三者相互脱节，否则就不切合实际

人民自主原则（Principal of Autonomy）

即从事政策规划时，应考虑该政策问题是否可交由民间处理，如果民间愿意且有能力处理该问题，基本上应由他们来处理

紧急处理原则（Principal of Urgency）

即从事政策规划时，应考虑各项公共问题的轻重缓急，对于较紧急的问题，应即刻加以处理解决

㈡公共管理和政策学者史诺林（Grover Startling）提出的政策规划原则

集中性原则（concentration）

所谓集中性，是指将稀少的资源集中于策略性的项目上，换言之，即不能将原本稀少的资源浪费于无优先性的项目上，而必须集中应用于策略性的因素

清晰性原则（clarity）

清晰性是指目标清晰以及进行步骤的明确

变迁性原则（changeability）

即政策必须有足够的弹性或缓冲以保证能够随着环境条件的改变而调整，也就是说，政策、方案及计划的设计应能够随着环境的不同而快速的调整，包括组织结构的调整、功能的变动等

挑战性原则（challenge）

挑战性是指政策目标的测定必须稍高于政府机关现有的能力和资源，但又不能脱离现实

协调性原则（coordination）

协调性是指应从系统整体的观点出发，使达成政策目标间的各政策手段形成网络而相互协调。除此之外，各单位的信息交换及外部回馈的影响均应加以考虑，设计者应建立内部与外部的沟通网络，以加速信息的交流，促进协调和灵活

一致性原则（consistency）

包括目标和目的的一致性及目的与行动的一致性；目标内在的一致性，即一项政策所包含的目标不能相互冲突；政策外在的一致性，即政策不能与经济、社会等政策相冲突

理性政策规划的基本步骤

ⅰ、决定目标

ⅱ、估计需要

ⅲ、确定目的

ⅳ、设计方案

ⅴ、评定后果

ⅵ、选定方案

ⅶ、设计执行

ⅷ、评估

ⅸ、回馈

中层干部

第四节 公共政策执行


一、政策执行的理论模式

㈠自上而下的政策执行模式（Top-down Approach）

基本命题：

⑴政策制定和政策执行是有界限的、分离的、连续的

⑵政策制定与政策执行之所以存在界限，是因为：政策制定者设定目标，政策执行者执行目标，二者分工明确；政策制定者能够陈述政策，因为他们能够同意许多不同目标间的优先顺序；政策执行者拥有技术能力，服从与愿意执行公共政策制定者设定的政策

⑶既然政策制定者与政策执行者接受两者之间的任务界限，则执行过程必然是在政策制定之后的连续过程上

⑷涉及政策执行的决定，本质上是非政治 性的与技术性的，执行者的责任为中立的、客观的、理性的与科学的

缺点

自上而下的模式强调了从中央政策决定开始，容易忽视其他行动者的重要性

许多政策没有支配性的机关，而是由多元政府机关共同执行的

此模式忽视了低层官员与政策标的团体采取的各种策略

政策执行与规划之间的区分是不必的、无意义的

㈡自下而上的政策执行模式（Bottom-up Approach）

基本命题：

⑴有效的政策执行有赖于多元组织的执行结构

⑵政策执行结构是有共识的自我选择过程

⑶政策执行是以计划理性，而非以组织理性为基础

⑷有效的政策执行取决于执行机关间的过程与产出，而非政策决定建构者的意图或雄心

⑸有效的政策执行是多元行动者互动的结果，而非单一机关之行动结果

⑹有效的政策执行有赖于基层官员或地方执政机关的裁量权而非层级结构的指挥命令系统

⑺有效的政策执行必然涉及妥协、交易或联盟的活动，故互惠性远比监督性功能更重要

优点：

促使我们能够正视执行过程机关组织间的互惠性与裁量权

缺点：

过分重视边陲而忽略中心


二、影响政策执行力的因素分析

政策问题的性质

涉及问题的相依性、动态性、时空性及受影响之标的人口的特性（包括标的人口的分殊性、标的人口的数目多寡、标的人口行为需要调适的程度）


三、政策执行的资源

影响政策执行的资源因素主要包括：

1人员，即具有相应的管理技巧与行政技巧及专业知识政策执行人员

2信息，包括政策的内容与相关知识

3设备，即经费、设备、物资等

4权威


四、政策沟通

造成执行命令传达错误或沟通不良的原因有两个：

1执行命令欠缺清晰性

2执行命令欠缺一致性


五、政策执行人员的意向

一般来说，执行人员对政策目标的认同感越高，执行时的意愿及配合就越好

1政府组织结构

政府组织结构对政策执行的影响主要有以下两个方面：

（1）标准作业程序

（2）行政权责分散化

2政策标的团体的顺服程度

要使政策有效执行，就需要标的人口顺服政策，采取合作态度，加以配合。影响政策标的团体对政策顺服程度的因素有：

（1）标的人口的组织状况

（2）标的人口所受的领导情况

（3）先前所接受的政策宣传或引导的情况

3社会、经济与政治环境

主要涉及以下问题：

（1）执行机关可利用的经济资源能否支持政策的顺利执行

（2）政策执行会如何影响社会、经济与政治情况以及影响至何种程度

（3）社会舆论对政策执行支持的情况如何

（4）精英分子对政策执行所持的态度如何

（5）意见领袖、利益团体、标的人口对政策执行所持的态度为何

中层干部

第五节 公共政策评估


一、政策评估的意义、特质与功能

政策评估的内涵

⑴评估的对象为足以影响社会发展的公共政策与计划

⑵评估的方法为多元的社会科学研究方法

⑶政策评估者包括官方的与非官方的评估者

⑷政策评估的内容包括政策产出和政策结果，其中尤以政策结果为重要

政策评估的四个基本特质（Dunn,1994）

⑴以价值为焦点（Value Focus）

即政策评估必须质疑政策目标的妥当性与适当性，也必须说明公共政策对社会发展的贡献

⑵价值与事实的互赖性（Value-fact Interdependence）

即政策评估对于公共政策的价值判断，必须以事实资料为基础，进行政策评估活动，无法回避事实与价值的互动性

⑶目前与过去取向(Present and Past Orientation)

政策评估活动不仅要分析公共政策的当前发展状况，探究政策发展的方向是否按照政策目标进行；同时，也需要搜集公共政策的过去发展经验，以掌握过去发展的路线是否按照所预期的方向进行

⑷价值的双重性（Value Duality）

政策评估虽以完成内在价值为主，但有时外在价值也是评估项目之一

政策评估的作用：

⑴继续或停止政策的实施

⑵改善政策的实施与程序

⑶增删特殊的政策执行策略与技术

⑷作为他处推动类似政策的参考

⑸作为分配各竞争政策资源的根据

⑹作为接受或拒绝某一政策所涉及途径或理论的基础

政策评估的基本功能：

⑴向政府及社会提供政策绩效的资讯

⑵重新检视政策目标及政策方案，以谋求政策改进之道

⑶作为形成政策问题或政策建议的基础

二、政策评估的一般标准

效能（effectiveness）

指某项政策达成预期结果或影响的程度

效率（efficiency）

指政策产出与所使用成本间的关系，通常以每单位成本所产生的价值最大化或每单位产品所需成本的最小化为评估基础。效率可分为技术性效率和经济性效率两大类

充分（adequacy）

指政策目标达成后，消除问题的程度

公正（equity）

指政策执行后导致与该政策有关的社会资源、利益及成本公正分配的程度

回应性（responsiveness）

指政策执行结果满足标的团体的需求、偏好或价值的程度

适当性（appropriateness）

指政策目标的价值如何、对社会是否合适以及这些目标所根据的假设的妥当性如何

适当性标准应先于其他标准

三、政策评估结果的处理方式

政策方案调整（adjustment）

政策方案持续(continuation)

政策方案终止(termination)

政策方案重组(restructuring)

中层干部

第六章  公共组织管理

　
        组织作为人类活动协调、合作的形式，有助于于克服人类个体和智能的限制，达成群体的共同目标。组织化的社会已经成为现代社会的最大特征和未来社会运作的主要形态。公共组织是以行使公共权力，达成公共目的的组织。它以公共利益为取向，受法律限制和公共监督，权威分割，并具有独占性和强制性。现代国家都是科层制组织，这种传统的科层制组织面临许多危机，如权力集中、专业化分工的扭曲、低效能、遏止组织学习及与民主价值相冲突等。弹性化组织设计在于克服传统科层组织的弊端。典型的弹性化组织包括委员会制、自我包含的组织结构、矩阵式组织、跨越功能的团体及网络组织等。在变革时代，组织的学习能力十分重要。建立学习型组织已成为时代的选择。学习型组织最大的特征在于其开放性、分权、信息分享、对创新的重视等。