公共管理学专题详解

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4．加拿大政府



　在80年代和90年代初，加拿大政府就开始重构广播通讯政策，1994年向民众承诺将建立和发展信息高速公路。加拿大发展信息高速公路的目的就是要建立高品质、低成本的信息网络，使每一个公民皆能公平地享有就业、教育、投资、娱乐、医疗保健及社会福利等信息的机会，并使加拿大成为全球信息高速公路的主要使用者及服务提供者。其主要措施包括：



　（1）推行电子化的公开投标系统，使全国各地区的公司行号都能有同等的机会对政府采购活动投标；



　（2）推行单一的商业注册登记号码；



　（3）运用电子资料交换与扩大“电子商务”，进行网上支付和税费的征收等；



　（4）推行以电子布告栏及国际互联网传送政府的电子邮件。



　信息技术和信息高速公路的发展极大地提高了加拿大政府的效能。政府部门之间的信息共享，大大地避免了文件纸张的浪费。以高效、合作为宗旨，设计政府信息传递的架构，加拿大政府E-mail传递系统是世界上最大的政府局域网之一，大约有20万名加拿大公务员在此网上工作。加拿大信息高速公路将是一个全国范围的架构，一个全国“无缝”的网络，通过政府的网络和计算机，政府可以与加拿大公民直接对话。




5．澳大利亚政府



　澳大利亚政府早在1993年就成立了“澳大利亚科学与技术委员会”，评估研讨澳大利亚全国信息网络的需求，11月提出“网络化国家”（The Networking Nation）的报告。并提议在2001年之前将宽频网络延伸到所有的学校、图书馆、医疗机构及社区中心，提议成立“全国信息服务顾问委员会”，由总理召集领导推动全国性网络的发展。



　澳大利亚政府信息化的目标就是要保证所有的澳大利亚人都能够有效地吸收、发展和使用这种新的服务设施，就是要为所有澳大利亚人提供个人发展的新的机会，并通过政府自身的信息化提高政府服务品质和效率。在推动政府信息化方面，澳大利亚政府正在筹划和推动的事项主要包括：



　（1）制定和促进政府各部门行政信息系统的相互联结。除了Internet以外，事实上澳大利亚政府机关早已建立了行政信息网络，以广泛提供政府相关服务。例如，政府部门已建立金融网络、医疗网络、财税网络、工商网络、求职网络、贸易网络等等。这些系统成为政府提供便民服务的重要骨干系统。



　（2）推动政府机关电子资料流通。公文处理的电子化和网上电子资料交换，可以大幅度地减少政府的人力负荷，节约工作时间，提高办事效率。



　（3）推动并协助中小企业应用现代信息技术。



　（4）政府信息化的蓝图与愿景。



　第一，发展“以顾客为导向”的政府服务，以满足顾客的需要为着眼点。



　第二，将“顾客至上”这一企业精神引入政府部门，建立企业型政府。



　第三，提供“单一窗口”的政府服务概念，简化申办手续，提高办事效率。



　第四，提供创新服务。




5．政府信息化基础结构薄弱



　政府信息化的发展是建立在一系列广泛的支持机制的基础之上的。从目前的情况来看，中国政府信息化的基础结构是薄弱的，主要表现在：政府信息资源开发、利用的相关技术不足；网络基础设施不够完备，尚没有较为完整的地方性政府的统一网络，更不用说全国性的政府统一骨干网络；许多政府部门和公共服务机关都没有自己的内部网，更不用说通过Internet提供公共服务了。



6．政府信息化缺乏基本的法律和制度保障



　政府信息化的健康、有序的发展离不开一个完整、统一的法律和制度框架。而我国政府信息化的法制工作发展较为缓慢，主要表现在：一是保障政府信息化的基本法律缺乏，如政府信息化公开法、政府信息资源管理法；二是原有的一些法律已不能适应信息化时代的要求，如著作权法、专利法、刑法等。



7．政府信息化与政府服务与管理的整合问题



　政府信息化或电子化政府的核心特质政府运用信息与通讯技术，通过不同的服务设施，对社会组织、公民提供公开服务；质言之，在于建立一个以服务为导向的政府。这就是讲，政府信息化工作要与政府的公共服务和管理有机地整合起来。离开信息技术与政府服务的整合，政府信息化便失去了其意义和价值。



8．政府信息化与政府改革的整合问题



　从世界范围来看，政府信息化始终是与政府的再造相联系，而且是政府再造的一个重要内容和工具。信息化在促进政府行政的现代化、民主化、公开化、效率化方面起着十分重要的作用。我国从1998年开始了新一轮的政府改革，但从改革方案和目前实施情况来看，如何有效利用信息技术作为政府再造的工具是一个空白和缺失，在一定程度上忽略了政府技术层面的变革对观念、结构层面变革的积极作用。也就是讲，政府信息化和政府改革与再造未能有机地关联和整合起来，这在一定程度上影响了政府改革的绩效。



9．政府信息化过程中的信息安全问题



　政府信息化不仅是国家资产，而且是需要精心管理的重要资产。信息安全在一定程度上是政府信息化的生命所在。信息安全涉及保密性（控制那些存取信息的人）、完整性（确保信息的更新与修改只能经由授权者进行）、可行性（信息授权用户总是能够存取信息）等问题。


由此电子化政府在中国的发展或者中国政府信息化的前景取决于以下几个方面。


1．明确中国政府信息化的愿景和目标



　从中国的情况出发，结合国际上先进国家和地区的经验，我们认为，中国政府信息化的愿景在于：在政府管理领域，普遍有效地利用现代信息和通讯技术，建立一个有效率的、有反应力的、开放的和服务导向的政府。据此中国政府信息化的目标可定位在以下几个方面：



　(1)促进政府信息的公开、流通以及普及应用。



　(2)支持制服政策制定和科学决策，以提高政府的政策规划和决策能力。



　(3)提升政府对公民的服务水平和服务质量。



　(4)促进政府改革，提高政府效率。

2．发展公用电子资料库，推进其加值利用



　政府信息化的一个重要目标就是，政府所拥有的信息资源能够实现高度的共享，从而实现公共信息资源的加值利用。为此，发展公用资料库并促使其加值利用便成为中国政府信息化的基础工作之一。



3．定涉及政府信息公开的法律制度



　政府信息公开，对于满足人民知的权利，便利人民监督政府实政，强化政府部门信息流通而进而提高行政效能，乃至通过有效信息流通体系进而提高国家竞争力均有十分重要的意义。因此，建议国家着手研究、制定政府信息公开以及其他相关的法律制度。



4．推动政府信息和通讯网络的发展



　构成电子化政府或政府信息化最底层的上政府的信息和通讯的基础结构，也可以说是政府信息流通的的“导管”，它包括电缆线、光纤以及其他传送信息的设施或工具，加上把信息从一方送到另一方的控制软体。考虑政府信息化涉及到政治、经济、国家安全等重要问题，有必要考虑建立电子化政府，推动政府信息化的通讯网络的基础结构。以作为政府信息交换及资源共享的平台。



5．推动和发展政府业务的电子化，提升行政服务的水准



　政府信息化或电子化政府的基础在于政府业务的电子化，即改变传统的政府机关办事的方式和手段。传统的办事方法、公务处理及事务管理，皆可以用现代信息及通讯技术加以改变。参照国外发达国家的经验，我国政府业务的电子化，预期应以下方面予以推动与发展：



　电子公文。政府机关的公文处理，实施公文制作电脑化，稽催管理自动化以及电子公文交换。



　电子邮寄。政府的会议通知、信息传达、政策宣传、法规颁布、意见调查等，以电子邮寄方式处理，以加快信息的流通。



　电子采购。在网络安全认证的基础上，政府机关在网络上进行采购、交易支付等电子作业。人民、企业与政府之间的有关财务处理及支付逐步经由网络处理。政府的公共建设招标和投标，亦可随着电子安全认证制度的建立，在网上进行。



　电子法规。在互联网上设立“电子法律、法规资料库”，建立电子法规信息服务网络，提供法规检索。



　电子规划管理。通过网络上设立电子计划资料库，保证各机关计划的制定、执行、评估的一致性。



　电子税务。通过网络提供各种税务信息服务；提供税务查询；提供纳税人利用信息卡经由网络转账缴纳、核查税款、提供网络申报税、营业税等。



　电子人事。提供人事及法律检索；网络招聘等。



　电子工商。提供工商资料和信息、工商登记网上申报等。



　电子保健。在网络上提供医药、食品卫生、防疫等医疗保障的信息及服务。

电子公共事业服务。在网络上提供电力、电信、自来水、煤气等各项公共事业的自动化服务，提供查询、申报、交费等服务。



　需要说明的是，行政业务的电子化过程不只是单纯的增加硬件、软件设备，更需从政府组织的全面性来了解信息技术的需求、组织目标与管理模式、未来发展方向等进行整体性、合理性的规划，力求突破现有的运作方式，以更经济、更有效的方法取得政府运作所需要的技术能力以及人力，促进政府信息的流通及整合 ，提高行政效率与效能。



6．建立健全政府信息化组织和协调运作机制



　国家设立政府信息化运作的议事协调机构，负责统一领导、规划、协调全国政府信息化的工作；各部、委、办局设立法制化的信息单位；地方政府亦设立承担政府信息化职能的机构。考虑到政府机构改革及人事精简，政府信息化部门的设置可以不增加员额以及从现有的机构或人力资源调用。研究与探索政府信息化实施的新机制。



7．强化信息安全管理



　信息安全是信息服务能否健全发展的先决条件。在系统运作环境中，无论使用者、实体设施、应用作业、资料及档案皆应严格管理。可以预料，随着政府信息化的发展，政府可能面对各种的意外灾害、电脑故障、人为破坏、侵入、泄密、窜改以及其他种种电脑犯罪，政府机关必须未雨绸缪，加强政府信息的安全管理工作，以确保国家、组织及人民的权益。



8．加强公务员现代信息和通讯技术的教育和培训



　从一定程度上说，公务员的信息素质以及应用能力的高低，是政府信息化能否落实的关键。适应政府信息化发展的需要，每以为公务员除了必须具备基本的电脑操作以及应用能力处理政府公务以为民众服务之外，也要适应信息时代的到来，依其专业性质和业务需要，具备较高的信息网络应用的相关能力，这样才能成为一个符合信息时代要求的公务人员。

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第十一章  公共服务的绩效管理与外部评价

　
　  公共管理最直接的结果，就是生产和提供公共产品。这决定了公共管理过程必然是追求绩效的过程，是绩效管理的过程。政府部门的绩效管理是绩效和评估的互动过程。

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第一节 公共服务的绩效管理（上）


　

　政府绩效理念的确立和绩效管理的形成，是当代公共管理的重要标志之一。绩效管理在政府部门中的应用有特定的内涵和要求，也具有重要的价值，因而，绩效管理成为了推进政府部门深入改革，提高绩效的重要策略和工具。

一、政府绩效理念的树立和绩效管理的形成



在当代，随着政府改革的深入及其相应的公共服务管理体制改革，绩效受到了前所未有的重视，新的绩效理念被引入了整个公共部门，落实于管理过程中，形成了公共部门的绩效管理。这一发展的基本原因是：

第一、政府部门对绩效理念的重视和引入，是社会发展的迫切要求的直接结果。

　进入20世纪70年代后，提高政府管理绩效变成了世界范围内诸多国家政府面临的重大任务。其原因在于，随着时代的发展，公众在各方面对政府的需求日益增加和提高，使得政府的角色越来越重要，政府承担的社会管理职能日益扩张，所提供的公共服务也日益增多。这样，一方面，由于政府为公众所提供的各项公共服务是由公众通过纳税支付所需成本的，因而政府功能的扩张与强化必然增大政府的管理成本，形成公众负担的加重或政府财政赤字压力；另一方面，随着民主化的进程，公众又要求政府以最经济的手段，花最少的钱，提供更多更好的服务。从而，在不断增长的预算赤字、财政压力和公众的要求下，提高绩效就成为政府管理中必须首先解决的一个大问题。

所以，从20世纪70—80年代迄今的世界范围内的政府管理改革中，追求绩效都成了首要的改革目标，绩效管理成为了政府改革的重要策略。如英国在80年代初展开了以追求绩效为核心的财务管理改革，并被认为是政府绩效改革的起点之一，随之新西兰等国也推行了绩效管理运动；如美国专门开展了绩效管理运动，并发布了《政府绩效与成果法》和《绩效基础组织法案》等。实际上，绩效管理作为一种新的管理理念和专门的管理技术，已在20世纪50年代以后在私营部门中得到了极大的发展并走向成熟，因而客观上也为政府部门推行绩效管理改革提供了必要的条件。因此，政府绩效管理改革的基本内容有二，一是更加注重绩效，并明确地树立起新的绩效的理念，二是引进私营部门的绩效管理并结合公共部门的需求和特点，形成公共部门的绩效管理技术。

第二、新型公共管理体制的形成，使绩效管理成为公共管理过程的自身要求

在传统的社会公共事务管理中，以准公共产品为主的公共服务产品的生产和提供，除如美国等极少数国家外，大多数国家都是由政府直接负责的，政府是公共服务管理唯一的主体。因此，随着公共产品理论尤其是其中的准公共产品理论的形成和发展，人们对公共服务管理规律认识的深入，随着公共管理社会化改革的推行，以新型的公共服务产品生产和提供方式为基础，以政府为核心、包括非政府组织等在内的多元管理主体系统开始形成，绩效管理也随之成为必须。

具体言之，对新型公共服务管理主体系统来说，重视绩效和推行绩效管理，最直接的原因就是公共服务产品的以准公共产品为主的属性，实际上也是公共服务产品经济属性的确立。这其中，政府及承担公共服务管理的准政府组织，如我国目前的一些事业单位，除了上述的基本原因外，必须从公共服务产品的基本属性出发，改变完全由公共财政负责的状况，既注重社会效益，也必须注重公共支出的资金效率；对非政府组织来说，无论是以自有资金还是运用公共支出资金生产和提供公共服务产品，注重绩效成为了组织存在的关键问题；而对于涉足公共服务产品生产和提供的企业来说，注重绩效本来就是其存在和发展的基本要求，只是在涉足公共服务产品的生产和提供后，其绩效融入了社会效益的内涵。

二、政府绩效管理的基本内涵



在确立了新的绩效理念的基础上，为了提高公共部门的绩效，具有公共部门特点的公共部门绩效管理也逐步形成。

1、政府绩效管理的概念



在传统的政府管理中，虽然追求行政效率或政府管理绩效一直被列为组织的目标，但由于认为在设计精密的官僚制组织中，组织本身已含有将组织目标落实于每个组织成员并作为他们职责，因而更多的是考虑如何让组织成员执行命令，而不考虑政府部门在公共服务领域生产了什么、公共产品的好坏，以及在组织中与公共产品的生产和提供相联系，谁将受到奖励，谁将受到责备或惩罚，即没有将组织管理的任务明确地分解为成员的职责，也没有将结果完全地与成员所负责任相连。在传统的政府管理中，因组织中对各种管理方案和成员的评估缺乏必要的制度化的保证，绩效管理是缺乏的。

公共部门绩效管理是在20世纪70—80年代以后政府管理改革的实践中形成的，其基本做法就是将组织目标分解为组织成员的职责，并与资源的配置和整个组织系统的控制、评估相结合。例如英国的财政管理改革中，就以提高每个部门的绩效为目标，提出了在一个组织和一个制度中，各级管理者都具有如下职责：

第一、对其目标有清楚的认识，在任何可能地地方都有办法去评估与这些目标有关的方法、产出和绩效；

第二、为最大限度地使用资源而明确规定的责任，包括对产出和资金价值的严格监视；

第三、有效地履行其职责所需要的信息（特别是成本方面的），培训以及获得专家建议的渠道。

正因为如此，绩效指标被认为是测量组织在实现既定目标时所取得的进步情况的方法，绩效管理在相当程度上被视为组织系统整合组织资源达成其目标的行为，并认为它与其他方面纯粹管理的最大不同，在于它包括了全方位的控制、监测、评估组织所有方面绩效的工作，强调系统的整合。由于管理工作的目的就是提高绩效，因而在这一意义上，绩效管理代表着公共部门全方位的管理工作，是公共部门管理者最主要的职责。

那么，什么是绩效管理呢？美国国家绩效评估中的绩效衡量小组曾对此下过一个被人们普遍认可的定义：所谓绩效管理，是“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”。可见，绩效管理的重点不是政府的“投入”而是“产出”，它相当程度上是根据所确定的“产出”反过来进行职责分配和组织整合，并进行管理和评估的“结果导向”过程，它既是对公共服务目标进行设定与实现的过程，也是公共管理部门的自我评估过程，是绩效和评估的互动过程，它寻求和代表的，是公共部门追求和提高绩效的制度化。


(绩效管理：是指利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。)


2、政府部门绩效管理活动的基本构成



现代公共部门的绩效管理活动，可以从发生顺序和功能活动两个方面进行分析。

从发生的前后顺序来看，公共部门的绩效管理是一个从绩效目标的确立到实施再到检查评估是否达到目标的完整的系统过程：

第一、绩效目标的确立和分解。所谓绩效目标的确立，就是根据相关绩效信息和公共服务的要求，依据一定的指标和方法，将组织目标转化成可测量的绩效目标或指标。而绩效目标的分解，就是将绩效目标根据组织的部门和人员岗位进行分解，即转化为具体的部门和人员的责任要求，同时进行必须的资源配置。

第二、绩效目标的实施。即组织中各个部门和人员根本所承担的绩效责任，展开管理实施工作。

第三、绩效目标的评估。这一评估实际上分为两个方面：一是在实施过程中的评估，这实际上是一种根据绩效指标进行的控制反馈工作。二是在整个管理过程结束后，对最终结果是否达到目标进行的评估。

从功能活动的角度看，公共部门绩效管理基本上是由绩效评估、绩效衡量和绩效追踪三个方面的活动组成的：

（1）绩效评估。即对组织绩效的评估，相当程度上，绩效评估的过程也就是一具组织要达成一定的组织目标、如何达到这一目标以及评估是否达到这一目标的系统的管理过程，是一个运用绩效评估评来提高和达到组织绩效的过程。从评估的对象来看，绩效评估涉及到组织活动和人员等各个方面，既可以是整个组织的绩效、计划的绩效，也可以是个人的绩效。目前在公共管理部门中，比较重视的是对组织绩效和个人绩效结合的评估。

（2）绩效衡量。绩效管理的重点也是难点，是要将组织目标分解为可测量的绩效目标，因此，绩效管理中的一个功能性活动，就是为了能尽可能科学和客观地进行评估，管理者必须制订一套能衡量组织目标实现程度的绩效指标系统，或说可以衡量组织绩效的标尺，以对组织内部与外部、组织内部或外部不同时期的管理效果进行测量比较。

（3）绩效追踪。即对组织的绩效进行不间断地观察、记录和分析，以作为改进组织绩效的依据，促进组织绩效的提高。

三、政府绩效管理的价值



公共部门的绩效管理在公共服务管理中具有十分重要的价值，这就是：促进公共服务管理绩效的提高。这主要体现在绩效管理既是公共服务管理部门提高管理绩效的重要管理工具，同时也是科学的评估工具。

1、绩效管理是促进政府绩效提高的重要的管理工具



公共部门管理客观上存在投入与产出的关系，公共部门提供公共服务的数量和质量，根本上取决于这一投入和产出的比例的高低，而绩效管理的核心正是将成本与效益相连，力求以最低的成本获得最大的效益（当然，这一效益不单单是经济效益）。因此，作为一个管理工具，绩效管理最重要的莫过于在公共部门的管理中引入了成本——效益机制，切合了公共部门管理的基本需要。尤其是对新型的多元管理主体、多元资金投入，以生产和提供准公共产品为主的既要注重社会公平，更必须考虑资金价值的现代公共管理来说，就更显出其重要和必须。这一绩效管理的成本——效益机制及对绩效的促进，主要是：

第一、“结果导向”。传统的政府管理比较强调和重视投入、过程，而不重视结果，更没有相应的制度化的措施对结果予以保证，从而虽然一直都在追求行政效率，但往往导致形式主义、浪费和官僚主义。绩效管理不否认程序和规则，但一切必须以公共产品的数量和质量是否满足公众的需求来衡量，并根据结果的需要来组织、落实和协调管理，从而为减少或克服以往管理的种种弊端开辟了一个路径。

第二、责任机制。这是“结果导向”的体现和落实，内容我们上面已进行了阐述。责任机制内含的管理人员的责任落实、资源的优化配置及整个组织系统协调等，在相当程度上，为促进绩效提供了可能。相应的，责任落实，过程和结果评估，与绩效相连的奖励或惩罚，也成为了对提高管理者个人积极性的激励机制。

2、绩效管理是对公共管理科学的评估工具



应该说，政府部门一直存在对管理结果的评估，但是，由于更多的是注意过程、投入而不重视结果。在这一情况下，结果在实施具体的管理之前往往缺乏量化指标，是模糊的，因而常常是根据最后所出现的结果再形成标准进行评估，带有随意性，也缺乏客观性和科学性，失去了评估的意义。确定科学的可量化的指标进行管理目标分解和评估是绩效管理的基本方式，显然，作为一个评估工具，绩效管理为科学的评估公共服务管理部门的内部管理提供了可能。

　不仅如此，政府部门由于管理的内容即公共产品的生产和提供，与公众的基本生活密切相关，因而是受到公众最多关注或要求的部门。随着时代的发展，公众要求政府对公共产品的生产和提供的总体框架构成负责，并承担起这样一些责任：

　一是关于公共产品生产和提供的组合方式的公共政策制订是否合理；

　二是公共支出必须获得公众同意并按正当的程序支出；

　三是资源的配置是有效率的；

　四是资源必须使用在预定的结果方面。

　如此，就需要一定的方式对政府部门是否承担好了这些责任进行评判，如果不能测评，则很难知道公共服务管理部门是否负起了应负的责任。显然，绩效管理在公共服务管理部门中的应用，也同时为为公众即从组织外部正确地认识和评价公共服务管理的结果提供了可能，并在相当程度上也成为了公众对公共服务管理部门进行监督，促进公共服务管理部门提高绩效的有效的工具。

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第二节  公共服务的绩效管理（下）


　

　要发挥绩效管理作为政府部门一个重要的管理工具和评估工具的作用，关键是要确立起一个科学的绩效评估的指标体系，有能促进的相关管理工具，同时，还必须具有相应的条件。

一、政府绩效评估指标



绩效评估是整个绩效管理的核心，而绩效管理能否成功相当程度上又取决于绩效衡量指标体系。在基本结构上，政府管理绩效指标与私营绩效指标有相似之处，但又有公共部门的具体要求。

　 1、政府部门绩效的基本指标



目前，从公共管理既必须重视经济效率，更必须注重社会效率的基本要求出发，政府部门的绩效指标一般有四个基本方面，即4E：经济（economic）、效率（efficiency）、效能（effectiveness）、公正（equity。）

（1）经济。这一指标一般是指公共部门投入到管理项目中的资源水准，涉及的问题是一个公共组织在既定的时间内，在获取一定的收益或得到一定的产出的情况下，花费了多少钱？而且，作为公共组织尤其政府部门来说，这一指标还包含着其支出即取得结果的花费是不是按照法定的程序进行。经济指标关注的是绩效管理中的“投入”项目或“投入”的方面，以及如何使投入作最经济的利用。按法定程序进行投入，以最低的投入或成本，生产和提供了既定数量和质量的公共产品或服务的公共管理，在经济水平方面是好的管理。这一指标并不关注服务对象问题，而是如何生产既保证既定公共产品的数量和质量，又消费最少的资源。经济指标通常可以用货币的形式来表示。

（2）效率。这一指标所要评价的是一个公共组织在既定的时间和预算投入下，产生了何种公共服务结果。如果说经济指标所追求的是在既定的收益下所付出的成本最小的化，那么，效率指标追求的则是以一定的代价获取最大的收益。因此，效率是投入与产出之间的比例关系，它关注的同样是如何生产即手段的问题，而这种手段通常也可用货币方式进行表达。公共部门的效率指标通常包括服务水准的提供、活动的执行、服务与产品的数目、每项服务的单位成本等。

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第三节 公共服务管理的外部评价

　　
　公共服务管理的过程和结果涉及社会公共利益，因此，公共服务管理部门通过绩效评估和管理，努力提高绩效满足公众需求是必须的，也是重要的，但其管理结果是否满足了公众的需求和社会发展的需要，还必须结合外部评价来分析。外部评价主要有公众满意评价和社会效果评价。由于公众利益客观上存在差异，因而不同的利害关系人对同一公共服务管理的绩效或结果极有可能作出不同的评价。因此，无论是对公众满意的分析，还是对公共服务管理结果社会分析，都需要以客观而科学的评价标准和方法来进行。

一、公共服务管理的社会评价

公共服务管理的社会评价，是从公共服务管理结果对社会发展目标所作贡献与影响进行的评价。这是从公共服务管理外部，而且主要由非公共服务管理机构来进行的评价。这种评价是把公共服务管理的结果放在整个社会的发展中，从全社会的角度出发，分析评判公共服务管理的最终结果对社会发展目标的影响程度，从各个方面综合评价其结果对社会发展的贡献。
1、公共服务管理社会评价指标

　A、公共服务管理社会评价的基本指标是：效率、效果和公共职责的履行。
　社会评价中的效率，仍然是公共服务管理机构的投入和产出的问题，但与公共服务管理机构内部对效率评估不同的是，社会评价中关注的效率，是公共服务管理的投入产出与整个社会投入产出的关系。
　社会评价中的效果，主要是看公共服务管理机构管理结果与目标的吻合程度，这在一定意义上是对公共服务绩效管理相关指标的认可问题，是对绩效衡量的再评价。同时，作为一种社会评价，更重要的还必须分析公共服务管理特定的管理结果对社会所产生的影响。
　社会评价中的公共职责的履行，一是看公共服务管理机构管理结果是否体现了公共服务管理的本质要求，同时要分析公共服务管理机构是否对管理结果负责；二是看其管理的程序是否公正并具有合法性，三是考察公共服务管理机构是否公开回应了来自社会各方面的的要求，同时，是否回答了公众的查询和提问，因为公共服务管理机构作为涉及公共利益的管理机构，除涉及国家机密或法律所规定的保密内容外，其工作应该是公开的。
B、公共服务管理社会评价中的社会指标
社会指标：是指观测各部分人口的社会情况与长期变化趋势的统计数字，其中的社会情况包括特定社会中社会成员生活的外在与内在的环境。
　为了保证公共服务管理社会评价的科学性和公正性，通常可以通过社会指标及相应的方法来进行。所谓社会指标，是指观测各部分人口的社会情况与长期变化趋势的统计数字，其中的社会情况包括特定社会中社会成员生活的外在与内在的环境。社会指标是以统计数字来表示的，社会指标既有主观的，也有客观的，它们可以反映公众对公共服务管理满意程度的主观情况，也反映着社会变化的特定内容，从而提供了公共服务管理所需要的相关信息。这些信息可以大致分为两类，一类是公共管理形成原因分析，另一类是公共服务管理实施的结果分析。
公共服务管理对象的信息的社会指标，只是构成整个社会指标体系的一个部分。一般来说，涉及公共服务管理社会评价的社会指标，可以公共服务的对象为基本方面，根据公共服务产品的特点来确定具体的测量指标，比如在教育、卫生、环境保护、公共交通等方面，可以确立这样一些指标：


       必须指出的是，就我国公共服务管理的社会评价而言，由于新型的公共服务管理体制正在形成和完善过程之中，因而有关公共服务管理社会评价的指标体系建立还处于起步阶段。如何制定科学的公共服务管理指标体系，全面而正确地反映出公共服务管理对社会发展的影响和意义，正需要努力。
2、公共服务管理社会评价的方法

公共服务管理社会评价的基本方法，是将管理之前和管理之后的情况进行对比分析，来判断和评价公共服务管理的结果对社会发展的影响，即通常所说的前后比较法。在公共服务管理的社会评价中，这一方法的运用通常有以下三种形式：
A、简单“前——后”对比分析法
这种方法简便易行，但是，由于公共服务管理不是社会政治系统中能对社会现象变化起作用的唯一因素，而社会现象的变化通常又是由多种因素引起的，因此，这种简单的前后描述法难以确定所观察到的社会现象的变化究竟是由公共服务管理引起的，还是其他因素导致的，或者哪一种因素引主导作用。
B、“投射——实施后”对比分析法
　这种方法是将实施管理前的基本情况作为基点，假设没有实施管理，将原有的情况按照既有的发展趋势所可能有的发展，投射到公共服务管理实施后的评估点上，并将所得到的投影与管理后的实际情况进行对比，从而对公共服务管理的效果作出评价。这种方法是在前一种方法上的改进和发展，其优点是，通过投射已尽可能将其他影响因素都滤掉了，分析得出的结果可以完全归于所要评价的公共服务管理。运用这一方法的关键，是必须在尽可能收集公共服务管理实施前与公共服务管理目标相关环境等方面的数据的基础上，建立起正确的实施公共服务管理前的倾向线。
C、“有——无”对比分析法
这种方法是在实施公共服务管理前、后的时间点上，分别有和没有实施管理两种情况进行比较，然后再比较两次对比的结果，从而确定公共服务管理的效果。
3、公共服务管理社会效果评价的主要内容

在公共服务管理社会评价中，在分析评价其效率和对公共服务管理职责的履行的同时，应重点地对其社会效果进行分析，因为公共服务管理的效率及其公正性，在一定程度上是要落实到其社会效果上，是通过社会效果来表现的。这一社会效果评价，主要应注意在下述方面公共服务管理是否作出了贡献：
第一、公共服务管理与人们生活质量的提高
保证和提高公众的基本生活水平，这是公共服务管理最为直接目标。在现代社会，随着经济的发展，人们对生活水平的要求日益提高，这不仅在基本的衣食住行方面，更在要求健康以及丰富的文化生活等方面，而这一切主要依靠进行卓有成效的公共服务管理，生产和提高相关的公共服务产品来实现。如卫生产品的提供可以改善公众的卫生保健条件，有利于提高公众的身体素质和健康水平；教育、文化、体育等产品的提供，可以提供必要的设施和机会、条件等，如建设或增加电视台、电台、图书馆、博物馆、运动场等，可以向公众提供学习、娱乐和锻炼的条件和机会，提高公众的科学文化水平，等等。所以，可以借助于一定的指标和方法，从公众生活质量是否提高入手，对公共服务管理的效果进行评价。
第二、公共服务管理与社会经济增长
公共服务管理是通过实施一定的项目和进行日常管理，生产和提供相应的公共服务产品为公众服务的，其中相当一部分产品具有溢出效应，如教育、文化、卫生等产品提供后，在满足公众的需求，提高其素质的同时，实际上也就是提高了劳动者的素质，从而也就从特定的角度对社会劳动生产率的提高取到了推动作用。因此，可对比相关的公共服务管理实施前后全社会，或某一地区经济增长速度等指标变化情况，运用一定的对比方法进行分析。
第三、公共服务管理与社会收入分配改善
公共服务的基本性质是公共性，即公共服务产品的生产和提供是面向社会全体公众，是以保证和提高全体公众的基本生活为目标的。因此，公共服务产品以特定的商品方式向社会公众提供，就在一定程度上促进了社会财富的均等分配，如在现代社会中，个人收入水平往往与其受教育的水平有正相关，因此，随着义务教育的这一教育事业产品的提供，必然会在一定程度上改变社会成员收入的总体格局。另外，在一些国家，对非义务教育阶段如高等教育阶段，就采取奖学金等方式对来自不同社会阶层家庭的学生进行资助，也就进行了一种特定的收入分配的改变。因此，也就可以通过公共服务是否对社会收入的改变来进行评价。
二、公共服务管理的公众满意评价

公共服务管理是以公共服务产品的生产和提供为社会服务的，因而就其与公众关系的本质而言，不是管制而是服务，社会和公众的意愿与要求是公共服务管理的出发点和归宿。因此，评价公共服务管理机构绩效的优劣高下，不仅仅是看其经济指标和效率指标的高低，也不仅仅看公共服务管理机构对达成社会公正的自我评估，还必须考察评价其所做的工作在多大程度上满足了社会公众的需要，其绩效评估是否得到公众的认可，公众对其提供的公共服务是否满意。
1、公共服务管理公众满意评价的产生及实质

　以公众是否满意来对公共服务管理结果作出评价，这是20世纪70年代世界范围内开始的政府管理改革运动中，“行政就是服务，公众就是顾客”改革必然结果。
　在上述这一场政府管理改革中，作为对公众民主要求的一个回应，同时也为了提高政府管理的效率，以公共选择、管理主义等理论为基础，以英国的政府改革为起点，一些国家开始在公共管理领域引入市场的理念和原则，一方面通过将政府与公众的关系视为产品提供者与顾客关系，树立或增强服务公众的意识，改变和强化公共部门对公众的责任机制，另一方面主张并实施打破政府对公共服务的垄断，建立公私机构之间的竞争，使公众获得自由选择服务的机会，从而迫使公共部门降低服务成本，改善服务方式，提高效率，提高服务质量。
　公共管理机构的宗旨是向公众提供公共服务，既然在相当程度上公共管理机构和公众是生产者和提供者与顾客的关系，那么，公共管理机构的服务就必须围绕公众的需求进行，只有当所提供的服务满足了作为消费者的公众的需要，只有当公众对服务满意时，公共管理机构的服务才是良好的服务，才实现了公共服务这一特殊“商品”的价值——公共管理机构才真正产生了绩效。因此，公众对公共管理机构的满意程度，也就必然是衡量公共管理机构的绩效的指标，是一种将公共服务在一定程度摆上了特定的市场后，用市场所要求的方法进行的一种市场检验。实际上，从公共管理的角度看，这一公众满意程度评价，通过公共服务管理机构的服务对象，融经济、效率、效果和公正为一体所作出的评判，根本上是对公共管理机构绩效全面的、综合的和终极性的评价。
　公共服务管理由于其自身的内涵和特点，实际上是整个公共管理中这一公众满意程度评价最早涉及的领域，也是最为主要的领域。
2、公共服务管理公众满意评价的基本方法
既然公共服务管理公众满意评价在基本机理上是一种市场检验，尤其是现代公共服务产品生产和提供的特定方式本身的经济性及与市场的联系，因而对公众对公共服务管理满意程度的衡量，我们认为可以采取以下的方法进行：
第一、通过调查，分析公众对公共服务管理的满意程度　就对公众关于公共服务管理满意程度的调查而言，这实际上是获取公众对公共服务管理的一种主观评判。这是评价公众满意程度的一个重要的指标。公众对公共服务管理的主观评价，主要来源于对公共服务产品生产和提供亲身感受，以及根据所获得的间接的信息在其知识范围内的理性的判断。这些判断或评价，主要包括了公共服务产品生产和提供的公正性、效率，以及具体的产品的数量、质量等。对公众进行调查的主体，应该是非公共服务管理机构。调查的方法可以分为直接调查法和间接调查法。
第二、对公共服务产品进行“市场分析” 公众对公共服务管理的满意程度，是通过对公共服务产品的评价来反映的。在一个有关法律和政策保证了公共服务产品生产和提供公正性，并且对同一公共服务产品有一家以上的公共服务产品生产者提供，也就是公众对公共服务产品有选择自由并且能够选择时，公共服务管理机构在公共服务产品这一特定市场上的状况，也就折射出公众的满意程度，进而反映出公共服务管理的绩效。 对公共服务产品的“市场分析”，主要应考察公共服务产品的市场占有率。一般来说，公共服务产品的市场占有率高，就意味着该公共服务产品的规格适合公众的需要，质量好，同时也包括有一个良好的服务体系，这一服务体系既表示能及时地对公众的需求作出回应，又表示有应有的对具体的公共服务产品的服务和售后服务——相当部分的公共服务产品本身就是一种商品，存在服务和售后服务的问题。

中层干部

3、实施公共服务管理公众满意评价的条件



公众满意程度是现代公共服务管理评价中一个全新的理念，一个重要的评价手段。不难看出，要实施这一评价，至少必须具备如下的条件：

第一、必须建立新型的公共服务产品生产和提供体制

　这里所说的“新型”，基本含义是指必须是以符合准公共产品特点的为基础建立的公共服务产品生产和提供方式的公共服务管理体制。在这一体制中，既有以政府为核心的多元管理主体系统，又有包括公共支出、社会投资等的多元的资金投入。公共服务产品的生产和提供既体现出公共性，又保有内在的与经济的联系。

　第二、公共服务产品生产企业有竞争的自由和公平竞争的环境

既然存在一个公共服务产品生产和提供的特定的市场，既然要让公众真正享受到优良的公共服务，获得满意，对从事公共服务产品生产和提供的组织来说，其中必须要有竞争。为此，在法律和政策构成的制度空间下，从事公共服务产品生产和提供的各类组织，不管是政府组织还是非政府组织，乃至涉足公共服务产品生产的企业组织，在获取进入生产的机会和进行顾客竞争时，不会由于组织类型的不同，也不会由于与政府的关系不同而得到不同的条件，受到不同的待遇。

第三、公众有选择的自由和必须的民主意识

　同样，要真正反映出公众对公共服务管理的满意程度，公众首先就必须有在不同的公共服务产品生产和提供者之间选择产品或服务的自由。有比较才能有鉴别，才能有真正的满意。公众的这一选择自由，既依赖于面前有不同的公共服务产品的生产和提供者，也取于公众可以在不同的公共服务产品生产和提供者中进行自主的挑选。这实际上是民主的需求。同时，作为公众来说，其作出自主的选择不仅仅是一种制度的安排逻辑结果，更必须是自身民主意识的理性的必然。唯其如此，也才能对公共服务管理绩效作出深入的认识和评判。

中层干部

第十二章 公共管理的新策略

第一节　公共服务的民营化

　
　（一）民营化的含义
　民营化，是指由市场或民间部门参与公共服务的生产及输送的过程。也就是政府部门通过契约外包、业务分组、共同生产或解除管制等方式，将部分职能转由民间部门经营，唯政府需承担财政筹措、业务监督，以及绩效成败的责任。
　公共服务民营化的主要目的在于两方面：一是利用市场经济的“经济原则”与“效率原则”，改善并提高政府公共服务的水平和质量；二是针对某些政府职能和政府业务，给予删减或终止，以此缩小政府活动和政府职能的范围。
　（二）民营化的类型
　学者萨瓦斯(Savas)认为民营化有以下几种基本类型：
　１．撤资
　公营事业或资产转移到民间。此种转移型民营化可经由出售、无偿移转及清理结算的等策略进行。
　２．委托
　政府部门委托私营部门进行部分或全部的生产或服务活动，但政府继续承担监督的责任。政府委托外包的形式有：
　（１）签约外包
　（２）特许权
　（３）补助
　（４）抵用券
　（５）强制
　３．替代
　当大众认为政府提供生产或服务不能满足社会的需求，而民间私营部门则意识到此种需求是，私营部门就可替代政府提供某种生产或服务，以满足社会大众的需求。替代的形式有：
　（１）功能不足之替代。如当社会治安日趋恶化，而警力又明显不足时，就可由民间保安公司替代。
　（２）退离之替代。由于私人企业规模及市场占有的逐渐扩张，公共部门缩减规模及资源投入，以利私人企业的发展。
　（３）放松管制之替代。即经由法令的制定，允许私人企业，对原本由公有独占的市场环境进行竞争和挑战。
　（三）公共服务民营化的优点和问题
　１．民营化的优点
　（１）成本降低。竞争的市场可以提升管理的效率和降低生产的成本。
　（２）提高服务质量。研究表明，公共服务民营化后，服务水准都有所提高。
　（３）选择机会增加。通过公共服务的民营化，政府的政策可以促进不同输送系统的发展，使公民可以有选择服务的机会。
　（４）整合民间资源用于国家发展。
　（５）示范效果。公共服务的民营化，可以对政府及政府人员造成压力，促进他们改进绩效。
　２．民营化可能导致的问题
　（１）公共责任问题
　（２）特权与贪污
　（３）公共服务的不公正
　（４）规避巧用
　（５）管理问题

中层干部

第二节　非营利组织与公共服务


（一）非营利组织的性质



　学者萨拉门(Salamon)认为，非营利组织可以归结为六个特点：



　１．正式的组织。它必须有某种程度的制度化，同时要得到国家法律的合法承认，临时和非正式的民众集合并不是非营利组织。



　２．民间的组织。它必须与政府组织分开，既不是政府组织的部分，也不由政府官员充任的基金会所管理，即它不能为政府控制。



　３．非利益的分配。非营利组织与私人企业最大的不同在于，它获得的利润要使用在机构的基本任务上，而不能分配给组织内的资金提供者。



　４．自己治理。非营利组织有内部的治理程序，能监控它们自己的活动，而不接受外在团体的控制。



　５．志愿性的团体。非营利组织包括某些程度的志愿参与的活动机构，特别是志愿人员组成的负责领导的董事会。



　６．公共利益的属性。非营利组织为公共目的服务，并增进社会公共利益。



　根据非营利组织的以上特点，可以将非营利组织界定为：组织设立的目的不在于获取李瑞，且净盈余不得分配，有自愿人员组成的，实现自我管理的，具有独立、公共和民间性质的组织或团体。



（二）非营利组织的类型



　１．联合国的国际标准工业分类系统



　２．欧共体经济活动的一般工业分类标准



　３．非营利组织国际分类系统，该系统将非营利组织分为12大类：



　（１）文化娱乐：文化艺术、休闲娱乐、服务俱乐部等；



　（２）教育研究：中小学、高中以上，其它教育，教育研究等；



　（３）健康：医院康复、医疗机构、心理健康与咨询，其它健康服务；



　（４）社会服务：社会服务、紧急救护、收入支持与维持等；



　（５）环境：环境、动物等；



　（６）发展与住宅：经济社会与社区发展、住宅、就业训练等；



　（７）法律宣传与政治：公民与宣传组织、法律服务、政治组织等；



　（８）慈善中介与自愿性服务：募款服务、支援服务组织等；



　（９）国际活动：国际救护组织、人权组织、发展协会组织等；



　（１０）宗教：天主教、基督教、犹太教等；



　（１１）商业与专业协会：商业协会、劳工联盟、专业组织等；



　（１２）其它。



（三）非营利组织与公共服务



　１．非营利组织在解决公共问题时的六个显著特征（全钟燮，1986）



（１）非营利组织与大多数政府部门一样，均为服务导向；



（２）非营利组织可以成为政府与服务对象之间的桥梁；



（３）非营利组织针对服务对象直接提供服务；



（４）较之企业或政府组织，非营利组织的结构通常较少（甚至没有），层级节制，更具弹性；



（５）非营利组织通常被作为检验创新理念或实验社会替代方案的场所；



（６）多数非营利组织更关注公共服务和产品对消费者或社会的影响，它们扮演的是捍卫公共利益的角色。



２．非营利组织在公共服务方面发挥的主要作用



（１）发展公共政策



（２）监督市场



（３）监督政府



（４）直接提供公共服务



（５）维护良好的社会价值



（６）促进积极的公民精神和扩大社会参与

中层干部

第二节　非营利组织与公共服务


（一）非营利组织的性质



　学者萨拉门(Salamon)认为，非营利组织可以归结为六个特点：



　１．正式的组织。它必须有某种程度的制度化，同时要得到国家法律的合法承认，临时和非正式的民众集合并不是非营利组织。



　２．民间的组织。它必须与政府组织分开，既不是政府组织的部分，也不由政府官员充任的基金会所管理，即它不能为政府控制。



　３．非利益的分配。非营利组织与私人企业最大的不同在于，它获得的利润要使用在机构的基本任务上，而不能分配给组织内的资金提供者。



　４．自己治理。非营利组织有内部的治理程序，能监控它们自己的活动，而不接受外在团体的控制。



　５．志愿性的团体。非营利组织包括某些程度的志愿参与的活动机构，特别是志愿人员组成的负责领导的董事会。



　６．公共利益的属性。非营利组织为公共目的服务，并增进社会公共利益。



　根据非营利组织的以上特点，可以将非营利组织界定为：组织设立的目的不在于获取李瑞，且净盈余不得分配，有自愿人员组成的，实现自我管理的，具有独立、公共和民间性质的组织或团体。



（二）非营利组织的类型



　１．联合国的国际标准工业分类系统



　２．欧共体经济活动的一般工业分类标准



　３．非营利组织国际分类系统，该系统将非营利组织分为12大类：



　（１）文化娱乐：文化艺术、休闲娱乐、服务俱乐部等；



　（２）教育研究：中小学、高中以上，其它教育，教育研究等；



　（３）健康：医院康复、医疗机构、心理健康与咨询，其它健康服务；



　（４）社会服务：社会服务、紧急救护、收入支持与维持等；



　（５）环境：环境、动物等；



　（６）发展与住宅：经济社会与社区发展、住宅、就业训练等；



　（７）法律宣传与政治：公民与宣传组织、法律服务、政治组织等；



　（８）慈善中介与自愿性服务：募款服务、支援服务组织等；



　（９）国际活动：国际救护组织、人权组织、发展协会组织等；



　（１０）宗教：天主教、基督教、犹太教等；



　（１１）商业与专业协会：商业协会、劳工联盟、专业组织等；



　（１２）其它。



（三）非营利组织与公共服务



　１．非营利组织在解决公共问题时的六个显著特征（全钟燮，1986）



（１）非营利组织与大多数政府部门一样，均为服务导向；



（２）非营利组织可以成为政府与服务对象之间的桥梁；



（３）非营利组织针对服务对象直接提供服务；



（４）较之企业或政府组织，非营利组织的结构通常较少（甚至没有），层级节制，更具弹性；



（５）非营利组织通常被作为检验创新理念或实验社会替代方案的场所；



（６）多数非营利组织更关注公共服务和产品对消费者或社会的影响，它们扮演的是捍卫公共利益的角色。



２．非营利组织在公共服务方面发挥的主要作用



（１）发展公共政策



（２）监督市场



（３）监督政府



（４）直接提供公共服务



（５）维护良好的社会价值



（６）促进积极的公民精神和扩大社会参与




（四）非营利组织和公共管理的互动



１．非营利组织对公共行政和管理提出的有价值的参考和挑战



（１）公共行政与管理意涵的扩大



（２）公共管理的价值



（３）对公共服务的强调



（４）设计更民主、开放的公共组织



（５）参与机制的建立



２．政府在促进非营利组织的发展和服务提供方面可发挥的重要作用



（１）补助。在国外，政府一直是非营利组织经费的主要补助来源。



（２）租税诱因。归国对非营利组织通常采取税收减免与慈善捐赠扣除等诱因，来鼓励非营利组织的发展。



（３）托公共事务。政府可以委托非营利组织办理公共事务，这样可以鼓励其参加公共事务，同样亦可减轻政府的负担。



（４）法律管制。政府制定非营利组织管理的法律、法规，规范非营利组织，并使其发挥正面作用。



（５）辅导监督。政府在鼓励非营利组织发挥正面作用的同时，也要监管非营利组织，以防止发生违法的事情。



（五）非营利组织提供公共服务的限制



１．公益的不足



萨拉门(Salamon)认为，由于非营利组织的资源是不稳定的，所以提供的服务也是不稳定的。



（１）公益的特殊性。有些组织可能发展为极端的、排他性极强的，只为特殊群体服务的组织。



（２）公益的父权性。有些组织可能为少数人控制，变成为私人谋利的组织。



（３）公益的业余性。从事公益活动的常常是志愿服务者，可能热心有余而专业不足。



２．非营利组织的发展在当代遇到的困境



（１）任务困境。非营利组织的社会、经济或文化任务为何？它应该与政府或企业保持怎样的关系（密切或独立）？



（２）财务困境。非营利组织的经费来源如何解决？民间或企业的捐助、政府的补助或自行经营业务与收费的比例应该如何分摊？



（３）权力困境。非营利组织可以影响政府或营利部门决策的底线为何？



（４）效能困境。非营利组织本身的效能为何？如何改进其组织效能？



（５）治理困境。非营利组织可以在不影响其贡献社会次序多元主义的前提下，对不同的利害关系团体负责吗？如何担当治理过程中的责任精神？

中层干部

第三节　公共部门的目标管理


（一）目标管理的含义



目标管理的概念可以追溯自二十世纪20年代的企业管理技术，此后，自杜拉克在其名著《管理实践》(The Practice of Management)中明确提出目标管理以后，目标管理便被企业和政府部门广泛采用。



所谓目标管理，就是指首先就管理的任务制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终实现组织绩效的一套管理系统。



（二）目标管理的基本形态



目标管理是一个管理系统，并非一个孤立的途径和方法，其基本形态包括以下几个重要环节：



（１）目标设定。每一位行政人员应与其管理者对于工作的结果达成协议，然后以书面形式将组织目标、单位目标与个人目标分别呈现出来，分清相互之间的关系及排定优先顺序。



（２）预算。目标的达成与资源配置相联系，通过预算以金钱的形式将目标予以落实。



（３）自主。自主性就是目标执行过程中赋予组织人员适当的权利与责任，使其在执行目标时，可以控制自己的行为及活动，依其自定的工作方式，主动解决问题，并对结果负责。



（４）反馈。反馈在目标管理中居于重要地位，通过信息的反馈以保证目标能如期达成或适当修正。



（５）奖赏。基于激励原理，为促进目标的达成，奖赏系统的设计是不可或缺的，如果缺乏适当的奖励，目标管理亦不会成功。



（三）目标管理的实施



　　管理学家韦里奇(Weihrich)曾归纳了15项指导纲领，以作为实施目标管理的指引。



　（１）目标管理与生产力改善方案必须仔细规划。



　（２）方案的参与者必须事先准备。



　（３）参与者需要指导纲领以协助设定目标。



　（４）目标网络必须能够被了解。



　（５）目标的达成可能无法正确地指出绩效表现的好坏。



　（６）目标的时间周期是重要的。



　（７）目标管理的主管人员在设定目标与执行方案等困难任务中起着重要作用。



　（８）将目标管理直接运用与奖赏系统会引起负面的边际效果。



　（９）目标管理亦有缺乏弹性的可能。



　（１０）管理系统应加以监测且至少在一开始时要保持单一。



　（１１）高层主管人员积极投入所设定的所有目标并传达到组织的较低层级。



　（１２）管理的生产力需要加以衡量。



　（１３）组织气候必须支持生产力的追求。



　（１４）高层管理人员必须对目标管理和生产力的改善做出承诺。



　（１５）目标管理必须被视为一个管理系统。




（四）目标管理在公共部门应用的限制



　目标管理在公共部门的采用，也遇到了一些问题，这些问题包括：



　（１）目标管理在封闭体系的组织中较易管理，但对于变动且难以预测的动荡环境则不宜使用。因为此时目标往往难以设定。



　（２）目标管理存在信任问题。在传统的行政组织中，目标往往是高层领导制定的，一般人员很少有参与机会，在执行过程中，一般人员也少有裁量权，目标管理要打破这种状况，也是不容易的。



　（３）公共部门的目标往往比较模糊，不宜量化，其结果也不容易衡量。



　（４）公共目标的制定过程，并非是一个理性选择的过程，而是一个政治过程，往往充满了多元目标的冲突。



　（５）目标管理的实施以一年为周期，这种强调短期目标的管理，可能忽视了组织长期目标发展的规划。